Lemezújság archívum

Cím:	Az önkormányzatok magyarországi történetéről
Szerző:	Weiner György
Folyóirat:	PC Lemezújság
Állomány:
Év:	1990
Szám:	21.sz.
Oldalszám:
A cikkben lévő
Nevek:
Intézmények:
Települések:
Tárgyszavak:	faluközösség, önkormányzat, közigazgatás, vármegye
Megjegyzés:	wiener21.pcl wiener121.pcl
Annotáció:

Wiener György: Az önkormányzatok magyarországi történetéről szóló előadásának II. egyben befejező része (Az I. részt lásd az előző számban.)
Elhangzott a Vendéglátóipari- és Kereskedelmi Főiskolán 1991. január 11-én
A faluközösségekben / legyenek ezek magántulajdonosi faluközösségek, például a Dunántúli nyugati vagy északi részének, vagy legyenek újrafelosztó vagy szabadfoglaláson alapuló -, a belső önigazgatás olyan értelemben érvényesült, hogy a falvak különböző elnevezéssel többnyire "bíró" nevezetű személyt választottak, aki mellett volt egy törvénybíró, egy kisbíró, egy elöljáróság. Ezek felett egyfajta ellenőrzést gyakorolt a nemesi vármegye, s ezenkívül a földesúr is beleszólhatott a falu ügyeibe, de ez nem volt jellemző. Az állam viszont ezeket a szervezeteket nem ismerte el önkormányzati egységekként. Ily módon Magyarországon 1848 előtt jogilag kétféle önkormányzat létezett.
Az egyik önkormányzat volt a nemesi vármegye, amit univerzális kongregációnak neveztek, mert minden nagyobb, a megye területén élő, vagy ott birtokkal rendelkező nemesre kiterjedt, másra viszont nem, a másik volt a szabad királyi város. A szabad királyi városok kapcsán említettem, hogy Magyarországon ezeknek egy nagy része idegen-, elsősorban német eredetű volt. A problémakört tovább fokozta, hogy ezek a szabad királyi városok a mai magyar országterületet figyelembe véve döntően a magyar országterületen kívül voltak. Tehát a szabad királyi városoknak nagy része ma Csehszlovákiához tartozik, és egy kisebb része Romániához, a mai Magyarország területén az akkor szabad királyi városok száma, ami aztán 1867, pontosabban 1876 után törvényhatósági jogú város lett, eléggé kevés. Ide tartozott Buda, Pest, Szeged, de például Debrecen is igen későn kapta meg ezt a jogosítványt. A mai magyar városok nagy többsége mezőváros szinten állt. Jelentős szabad királyi város volt Pozsony, Nagyszombat, Nagyvárad, Arad, aztán teljesen speciális jogállást kapott 1867 után Fiume.
Az univerzális kongregáció a megye esetében azt jelentette, hogy a nemesek egész közössége választotta meg a nemesi közösség vezetőjét, az alispánt. Hogy ez hogyan zajlott, arra nézve Jókai regényei adnak felvilgosítást, ugyanakkor ennyire közvetlen demokrácia a magyar történelemben más korszakokban nem volt jellemző. A nemesi vármegye nem állt állami felügyelet alatt. Ugyanakkor az állam vezetője, a király mégis rendelkezett azzal a joggal, hogy egy főispán nevezetű személyt állítson, mintegy ellenőrző hatóságként, elsősorban politikai és nem közigazgatási-jogi ellenőrző hatóságként a vármegyék mellé, de nem a vármegyék fölé.
Ez azzal függött össze, hogy létezett a rendi országgyűlés. Magyarországon Nyugat-Európához képest a rendi gyűlés igen későn fejlődik ki. 1445-ben ültek először össze rendek a későbbi kifejlettségnek megfelelően, tehát külön volt a főrend, és külön volt a közrend - ezalatt nem a köznép értendő, hanem a középbirtokosok, tehát nem a főurak illetve a főpapság -, ugyanakkor Magyarországon a városok nem alkottak külön rendet. Benne voltak az országgyűlés alsó táblájában. A magyarok hallatlanul büszkék voltak arra, hogy a rendek ily módon kizárólag Angliában tagozódtak, és ebből levonták azt a következtetést, hogy a magyar és az angol fejlődés lényegében azonos. Ez mindig egy történelmi korszakra jellemző vélekedés volt, tehát 1945-ig a magyar politikatörténetet úgy tanították, hogy az az angolnak a kontinentális színtéren leginkább megfelelője. Ma megint ez az elmélet került elő, most védett egy szegedi egyetemi oktató közigazgatási felügyelet témaköréből és ezt a régóta félretett elméletet megint. Ebből teljesen világosan látszik, hogy ezek az elméletek akut politikai problémák megoldására szolgálnak. A mai megközelítés azért eltért a 45 előttitől, mert feltette azt a kérdést, hogy ha a középkori fejlődésben valóban voltak azonos vonások - ez az azonosság egy látszat, erre nem térek ki, mert igen messzire vinne -, akkor későbbi történelmünk mégis miért annyira eltérő? Korábban ezt nem tették fel, mert azt állították, hogy a későbbi történelmünk sem volt eltérő.
A magyar rendi országgyűlés 1445 utáni tevékenysége gyakorlatilag mindvégig fennmaradt. Abban tényleg egybeesik az angollal, hogy az abszolutizmus Magyarországon csak nagyon rövid időszakokban létezett, tehát csak nagyon rövid olyan korszak volt, amikor a rendi gyűlést nem hívták össze. Ilyen az angoloknál is volt, de úgyszintén rövid ideig, az 1620-as évek végétől 1640-ig. Magyarországon jogilag akkor is létezett, amikor nem hívták össze. De egészen más okok voltak a háttérben. Magyarország esetében arról volt szó, hogy magyar nemesség valójában nem tartozott a Habsburg-Birodalomhoz, annak egy különálló állama volt, nem pedig tartománya. Perszonálunio létezett, de tulajdonképpen nem volt Habsburg uralkodónak Magyarország irányába központi kormányzati jogosítványa. Amennyiben ilyet mégis gyakorolt, akkor az vagy nem volt teljeskörű, vagy a magyar szerveken keresztül kellett végrehajtani, így aztán igen soklépcsős államigazgatás jött létre, de a nemesi önkormányzatok még ezeknek a kormányszerveknek sem voltak alárendelhetők. A nemesi önkormányzat kizárólag a rendi gyűléstől függött, a rendi gyűlésbe viszont a megye és a szabad királyi város delegált, mégpedig az alsó táblát, a felső táblába pedig a főnemesség és a főpapság kapott személyre szólóan meghívást. Ily módon 1848 előtt nincs kormányfelügyelet a megyék fölött.
Magyarországon 1867 után jön létre tulajdonképpen modern, polgári értelemben vett közigazgatás. Itt elterjedtek olyan nézetek, hogy a feudális intézmények élnek tovább. Ezek az én megítélésem szerint nem pontos nézetek, mert 1867 után Magyarországot nem lehet semmilyen szempontból feudálisnak nevezni. Mondok erre néhány példát. Az egyik feudálisnak nevezett intézmény a virilizmus volt, amit Magyarországon 1870-ben vezettek be.
A virilizmusnak az a lényege, hogy mind a helyi közigazgatásban - tehát a községben, a nagyközségben, a megyei városban -, mind a törvényhatósági közigazgatásban - tehát a megyei vagy a törvényhatósági jogú városi közigazgatásban - a hatalmat, az önkormányzatot gyakorló testület tagjainak felét nem választották, hanem a legnagyobb adófizetők közül kerültek ki. Összeállították minden évben a viriliseknek a jegyzékét, és azok voltak a testület tagjai, akik abban az évben a legnagyobb összegű egyenes adót fizették. Ez nagyon fontos, mert a lakosság egésze fizetett közvetett adókat, amelyeknek a súlya ekkoriban jóval nagyobb volt, mint az egyenes adóké. De a közigazgatásban, az önkormányzatban való részvételre kizárólag az egyenes adók jogosítottak fel. Ilyen egyenes adók voltak például a földadó, a házbér-adó, a nyilvános számadásra kötelezett vállalatok adója - magyarul a részvénytársasági adó -, ebbe a körbe tartozott a kereseti adó is, amit a bérek után fizettek, és a magasabban fizetett hivatalnokok, illetőleg értelmiségiek is bekerülhettek a kereseti adó, egyéb adó alapján ebbe a körbe. A másik felét választották. A választójog cenzusos volt, ennek következtében a népesség 90 százaléka nem rendelkezett választójoggal. A cenzus az azt jelentette, hogy annak van választójoga, akinek meghatározott nagyságú vagyona van, vagy meghatározott nagyságú adót fizet. Ezen alapult az összes polgári társadalom állami rendszere a századfordulóig, a Német Birodalmat leszámítva, ahol viszont a parlamentnek nem volt tényleges joga a kormányzati munka vezetésére. Ahol joga volt, ott a választójog nagyon korlátozott volt, teljesen érthető, hogy miért: ezzel akarták az egyébként ott még meg nem szilárdult tőkés berendezkedést politikailag megvédeni. A magyar cenzus nem is volt különösebben szigorú, mert például a Lajos Fülöp alatti cenzus a franciáknál a népesség 3 százalékának adott csak választójogot, tehát az 1830-as évek Franciaországában kevesebben rendelkeztek formálisan politikai jogokkal, mint 1789 előtt. A történelem nem úgy halad, ahogy azt a mai publicisztika be akarja mutatni, sokkal összetettebb. Visszatérve a virilizmusra: ennek alapvető funkciója pontosan az volt, hogy az elszegényedett nemeseket kizárja az önkormányzatok vezetéséből. Előjogot adott tudniillik azoknak, akik a legnagyobb adót fizették, ezek a nemesek ugyanis a cenzustól függetlenné váltak. Tehát akinek volt választójoga Magyarországon - mert nem volt egy igazán forradalmi változás, mint a franciáknál, ahol a nemesség elveszítette politikai előjogait -, aki nemes volt és a cenzust nem ütötte meg, az akkor is megtarthatta választójogát. Ehhez hozzá kell tenni, hogy igen sok ilyen nemes volt, mert a nemesség nagy része a vagyontalanok körébe tartozott. A választottak köre ellenben a testület tagjainak csak a fele volt. Úgynevezett polgári elem, tehát nem földbirtokos, csak a virilizmussal került be a testületekbe. A választottak szinte kivétel nélkül nemesi származásúak voltak, kisebb mértékben főnemesek és nagyobb mértékben köznemesek. A magyar polgári rendszer - s ez nem állt a polgári berendezkedéssel ellentétben - a nemesi címeket nem törölte el. Az angol sem törölte el, a francia eltörölte, a német megint nem törölte el, tehát ebben nagyok voltak a különbségek, de a francia is többször visszaállította, majd többször eltörölte. Hogyan nézett tehát ki a virilizmus? Azt jelentette, hogy ez alapozta meg a polgári jellegű vagyonos osztály uralmát, elsősorban a törvényhatósági városokban, sokkal kisebb mértékben a megyékben. De a megyékben lévő virilisek is és a választottak is olyan nagybirtokosok vagy középbirtokosok voltak, akik már nem jobbágygazdálkodást, hanem valamiféle - akár saját számlára való üzemmel rendelkezvén, akár a földet bérbe adván - kapitalista
jellegű gazdálkodást folytattak. Ezért nem lehet azt mondani, hogy ez a szektora a gazdaságnak feudális. Ugyanakkor létezett még hosszú időn keresztül az előbb említett faluközösségi rendszer, amely azonban feudalizmus előtti volt. Ezt sem lehet feudálisnak nevezni. Lehet rendkívül elmaradottnak, nem polgárosodottnak nevezni, de nem lehet feudálisnak. 1894-ig Magyarországon a különféle erdőbirtokosságok, legeltetési társulatok, szántóföldi-nyomásközösségek és egyebek jogilag nem léteznek. Amikor a jog elismerte őket, akkor úgyszintén alávetette egy központi rendezésnek, mert a különféle használati módok vitáinál a fellebbezések már a közösségen kívülre kerültek, s ezáltal az ilyen ügyekbe bele lehetett avatkozni. 1867 és 1894 között jogilag mindenki magántulajdonos volt, az ilyen közösségeket pedig nem ismerték el jogi személyekként, mert azok politikai közösségként működtek. Az 1894. évi 12-es törvénnyel viszont elismerték ezeket a közösségeket és ezzel próbálták, ahol lehetett, a működésüket visszaszorítani. Ha pl. vita volt arról, hogy egy föld közösségi vagy magántulajdonban van-e, akkor a közösségen kívül került fellebbezésnél lehetőség nyílt arra, hogy a földet magántulajdonná nyilvánítsák. Ezen a címen tehát a használót lehetett tulajdonossá nyilvánítani a község kárára, s ezzel a magántulajdonosok körét lehetett bővíteni. Az 1870. évi 42. törvénycikk a törvényhatóságokról és az 1871. évi 18. törvénycikk a községi önkormányzatokról tárgyalja Magyarországon először egy összefoglaló jogi alkotásban az önkormányzatok helyzetét. Addig ilyen átfogó törvény nincs. A törvény egyben azt is jelenti, hogy az önkormányzatokat a kormány felügyeletének vetik alá. Egyben az 1870. évi 42. törvénycikk megszünteti a nemesség vármegyéjét - tehát már csak ezért sem lehet feudális vármegyéről beszélni, noha a neve vármegye marad, tudniillik nem az összes nemesnek, hanem a megválasztott törvényhatósági bizottságnak adja a hatalmat. Ennek a fele virilis, fele választott. A megyei törvényhatóság létrehozza a választmányt és megválasztja az alispánt, a főjegyzőt, a tiszti ügyészt, és más tisztségviselőket, ezek közé tartozott pl. az árvaszék elnöke, aki most vissza fog megint jönni. Az árvaszéki elnök a gyámhatóság, tehát az, aki az árváknak a pénzügyeit intézi. Ennek nagyon nagy volt a jelentősége akkor, mert a nemesi árvák vagyonának kezeléséről volt szó, s nem arról, hogy néhány ajándékot kell adni, hanem ezer, tízezer holdak is szóbakerültek - egészen más funkciója volt, mint jelenleg. Ugyanakkor sokkal több volt az árva vagy a félárva, mint napjainkban, mert sokkal alacsonyabb volt az átlagéletkor. A dolog lényege tehát az, hogy a közvetlenül választott tisztviselők helyét a közvetetten választott tisztviselők váltották fel, a főispán helyzete pedig megerősödött. A főispánt a belügyminiszter előterjesztésére a király nevezte ki. A főispán jogai 1870 és 86 között sem voltak jelentéktelenek, az 1886. évi 21-es törvénycikk azonban a főispán hatáskörét kiszélesítette. Így a főispánnak joga volt arra, hogy bármely önkormányzati határozatot felfüggesszen és azt az állam érdekének sérelme címén felterjessze a belügyminiszterhez megsemmisítésre. Valójában összeépítették az önkormányzati és az állami közigazgatást. Ennek intézménye az 1876. évi a. törvénycikkel létrehozott közigazgatási bizottság lett.
A közigazgatási bizottság 1876-tól 1949-ig működött. A közigazgatási bizottság részben állami, részben pedig önkormányzati tisztviselőkből állt. Elnöke a főispán volt. 21 tagból tevődött össze. Három hatásköre volt: fellebezési ügyek, elsőfokú ügyek, valamint bizonyos fegyelmi ügyek. A közigazgatási bizottságnak azonban nemcsak testületként lehetett eljárnia: szükség esetén - megfelelő referálás után - a főispán is dönthetett. A referálók a hivatalszervezethez tartozó tisztviselők voltak. Az állami tisztviselők közül ebbe a körbe tartozott a királyi ügyész, az adófelügyelő, a pénzügyigazgatóság vezetője, az adott királyi posta ottani egység vezetője és még mások. A közigazgatási bizottság éppúgy kaphatott kormányleiratot, mint az alispán és általában a törvényhatósági szervek. A dolog lényege az, hogy maga a kormány dönthette el, melyiknek kívánja címezni az adott rendelkezést. Abban az esetben ugyanis - mondta ki a törvény - ha valamely közigazgatási ügy több közigazgatási ágat is érint, akkor a koordináció érdekében az ügyintézését a közigazgatási bizottsághoz utasították. Márpedig nem volt, vagy csak nagyon ritkán lehetett olyanról beszélni, ami legalább két ágazatot ne érintett volna, mert a pénzügy az esetek döntő többségében mindig megjelent egyik ágként, még ha egy konkrét másik szakágról volt is szó, ennek következtében lehetőség nyílt arra, hogy a megválasztott tisztségviselőket megkerüljék, s így megfelelő szabadságfokkal rendelkezzenek az ügyek intézésében. 1901-ig nem tárgyalta a fellebbezési fórumrendszert általános törvény. Mi volt ennek a speciális rendezésnek a hátterében? Az, hogy Magyarországon a dualizmus sem tartozott az igazán stabil és társadalmilag elfogadott politikai rendszerek közé.
A dualizmust két oldalról támadták. Egyfelől szembenálltak a dualizmussal a birodalmon belüli más tartományok, amelyek a dualizmust át akarták alakítani trializmussá: tehát vagy a horvátoknak vagy a cseheknek megadni ugyanazt az államalkotó jogot, amit a magyaroknak. Ha ezt megtették volna, akkor nem bomlott volna fel a Habsburg Birodalom, de a magyarok mindig megakadályozták, hogy ezek e jogot megkapják. A helyzet itt is összetettebb a nemzetiségi témánál. 1870-ben a csehek közel álltak ahhoz, hogy a magyarokkal azonos birodalmi jogállást, tehát önállóságot szerezzenek, mert ekkor egy cseh származású arisztokrata került a miniszterelnöki tisztségbe. A magyar kormány óriási nyomást gyakorolt az uralkodóházra, hogy a cseh nehogy megjelenhessen, harmadik elemként a dualizmusban nehogy ők is megkapják az önálló államalkotási jogot. Amíg a trializmusra lehetőség ígérkezett, addig a csehek tartoztak a legfőbb osztrákbarát politikai erők közé. Ezért mondta az ócseh nemzeti mozgalom vezetője, Palacki: ha Ausztria nem létezne, akkor a csehek érdekében ki kellene találni. A magyarok - még az Andrássy-kormány az első dualista kormány - ezt megakadályozták. Csehország területén ezután a Monarchiától való elszakadás erői nagyon lassan, de meg erősödtek, és a cseh magyarellenesség - ami eléggé jelentős volt, és a legutóbbi időkig létezett, talán még ma sem szűnt meg teljesen, nem volt független ettől az 1870-71-es sérelemtől. Ugyanilyen kísérleteket tettek a délszlávok is, hogy harmadik erővé váljanak, de ez sem ment végbe, úgyhogy a birodalomtól való leszakadásnak ez volt az egyik oka. A dolog hátterében az állt, hogy 1867 után maguk az osztrákok sem kívánták a Habsburg Birodalmat igazán fenntartani. Az osztrák polgárság, főleg a bécsiek, a Németországgal való egyesülésre vágyódtak. Ily módon a dinasztia igazi támasza Magyarország volt. Ez viszont elleplezte az, hogy a dualizmust egy másik irányból
is fenyegette veszély - tehát ez a bizonyos trializmus -, s ennek részeként, vagy esetleg ettől függetlenül mindvégig fennállt az a lehetőség, hogy Ferenc József az abszolút monarchiát visszaállítja. Ezt is a félelmek közé sorolták és a közigazgatási berendezkedés ez ellen is védeni akart, tehát hogy az abszolút uralkodónak ne lehessen törvényesen adót szedni és újoncoztatni. Erre ment ki az egész játék. Ugyanakkor a magyar függetlenségi párt a 48-asok a 49-esek nem akarták elfogadni a kiegyezést, és a dualista berendezkedés helyett a perszonálunió alapján maradtak, ami azt jelentette volna, hogy nincsenek közös ügyek. Az egységes birodalmi hadsereg volt azonban a Habsburg Monarchia egyetlen igazán közös intézménye, ehhez az uralkodó ragaszkodott. Ennek következtében a kormányzat úgy tevékenykedett, hogy az ellenzék tulajdonképpen nem kerülhetett kormányra. Tudniillik az ellenzék az alapszerződést tartotta semmisnek. Így előállt egy olyan helyzet, hogy noha többpárti volt az állami berendezkedés, de csak a szabadelvű párt - amely a Deák-párt és a balközép 1875-ös fúziójából jött létre - volt kormányképes. 1905-ben viszont egyetlen alkalommal győzött az ellenzék, ez azonnal kirobbantotta az akkori alkotmányos válságot és csak azután kerülhetett az ellenzék kormányra, hogy elfogadta az alapszerződést, illetőleg a követeléseinek nagy részét visszavonta. De az ellenzék többet Magyarországon kormányra nem kerülhetett, így a 10-es választásokat el is vesztette. Ez a közigazgatási bizottsági berendezkedés azt szolgálta, hogy egyfelől, ha valahol megerősödne a 48-asoknak, tehát a kiválás-pártiaknak - értsd ez alatt a dualista államrendszerből való kiválást - befolyása, akkor ezekkel szemben a közigazgatása bizottság meg tudja védeni a dualizmust, mert az ügydöntő szervben ott vannak a királytól függő állami hivatalnokok. Másik oldalról viszont, ha a
király trializmust akar, vagy abszolutizmust, akkor nem tudja a közigazgatást törvényesen működtetni a közigazgatási bizottságon keresztül, mert annak a munkáját meg tudják bénítani az oda beválasztott önkormányzati tisztviselők. Ily módon egy politikai patthelyzet jött létre, egy rendkívül bonyolult felépítés, aminek nem a közigazgatás napi megszervezési problematikája volt a fő feladata, hanem az, hogy ezt a politikai szituációt rendezze.

További probléma, hogy az önkormányzatok - a megyeiek is - döntései - legalábbis az alapvető döntései -, csak akkor voltak érvényesek, ha azokat a kormány jóváhagyta. Ily módon költségvetése csak akkor lépett életbe, ha a kormány jóváhagyta, kölcsönt csak akkor vehetett fel, ha ehhez a kormány hozzájárult, ingatlant csak akkor idegeníthetett el bizonyos értékhatáron felül, ha ehhez a kormány hozzájárult. Uj hivatalokat csak akkor létesíthetett, ha ehhez a kormány hozzájárult. Ugyanakkor a magyar kormánynak ugyanezen jogai bizonyos királyi előszentesítési jog alá estek. 1867-ben ugyanis elfogadtak egy titkos minisztertanácsi határozatot, amelynek értelmében csak olyan törvényjavaslatot lehetett beterjeszteni a parlament elé, amelyet a király előzetesen elfogadott. Ez eltért az alkotmányos monarchia rendszerétől, amely az utólagos szentesítést mondta ki. Ily módon a dualizmusban is tulajdonképpen egy kettős kormányzati szisztéma létezett, ez ugyan nem önkormányzat-ügy, de az önkormányzat nem nagyon érhető meg e nélkül - egyfelől létezett a parlament és a kormány, másfelől azonban a király - a parlament megkerülésével - a kormány-előterjesztéseket előzetesen jóváhagyta. Ebből egy olyan helyzet következett, hogy a jóváhagyott döntéseket nem lehetett parlamenti módosításokkal befolyásolni, mert ha a szabadelvű többség megváltoztatta volna, az azonnal alkotmányos válsághoz vezetett volna. Ez lett aztán annak az oka, hogy a parlament egy állandó vitaklub volt, és az ellenzék egyedüli eszközévé a mindvégig elítélt, de tulajdonképpen Magyarországon bevett obstrukció vált, tehát az, hogy addig beszélni, amíg az adott törvényjavaslatot a kormány miután látja, hogy nem lehet keresztülvinni - leveszi napirendről. A közigazgatást érintette ilyen ügy. 1891-ben megkísérelték a magyar közigazgatás államosítását, ami azt jelentette volna, hogy az önkormányzati tisztviselőket nem a vármegyei törvényhatóság választja, hanem az uralkodó nevezi ki. Ennek a törvénynek az első két paragrafusa annyi időt vett igénybe az obstrukció miatt a szavazás során, hogy a továbbiakat már nem szavazták meg, úgyhogy emiatt maradt fenn 1918-ig, sőt tulajdonképpen 1949-ig ez a fajta vármegyei berendezkedés.
Az alkotmányos problematika másik eleme az volt, hogy a legfontosabb külpolitikai és katonapolitikai kérdésekben nem nyilvános intézmények döntöttek, hanem az úgynevezett politikai-katonai konferencia. Ez állt az uralkodóból, tehát a császárból és királyból, a hadsereg főfelügyelőjéből, a közös hadügyminiszterből, a közös külügyminiszterből és a vezérkari főnökből. Ennek a szervnek a döntései mind az osztrák, mind a magyar kormány számára is szigorúan titkosak voltak, vagyis a megválasztott politikusok nem láthattak bele a külpolitikai ügyekbe. Így történt például Bosznia-Hercegovina okkupálása, majd annektálása is, ami az első világháború kirobbanásában is központi szerepet játszott.
A községi önkormányzat ügyeiben a helyzet az volt, hogy 1871. évi 18-assal megteremtették a község közjogi szervezetét és ezzel a magyar történelemben először a község állami egységgé vált. A községi önkormányzatnak két fajtáját lehetett megkülönböztetni: az egyik a község és a nagyközség, a másik pedig a rendezett tanácsú város. A különbség az volt, hogy a község és a nagyközség a megye kihelyezett szerve a főszolgabíró közvetlen politikai befolyása alatt működött, vagyis a községek esetében az állami közigazgatási elsőfokú hatósági jogköröket, tehát az állampolgárok, szervezetek egyedi ügyeinek intézését főszolgabíró látta el. A rendezett tanácsú város nem tartozott a főszolgabíró alá, közvetlenül az alispánhoz kötődött. 1886-ig a bírót, a törvénybírót és az elöljáróság tagjait még külső jelölés nélkül lehetett választani. Röviden kitérnék a község szervezetére. A község testületét képviselőtestületnek hívták, s volt egy előljáróság nevezetű szervezete, ennek voltak tagjai a bíró, a törvénybíró és a különböző elöljárósági tagságra megválasztottak. 1886. évi 22-ik törvénycikk óta csak azokat lehetett megválasztani bírónak, akiket a főszolgabíró jelölt. Korábban ilyen befolyás nem volt. Nyilvánvaló, hogy a községek költségvetésének elfogadásához a megyei testület jóváhagyása kellett. Ilymódon ez egy úgynevezett emeletes önkormányzat volt, mert a kormányfelügyeletet a minisztertanács illetve a belügyminiszter gyakorolta a törvényhatósági testületek felett, viszont a községek felett nem egy állami hivatalnok vagy pedig egy külön e célra létrehozott szervezet látta el a felügyeletet, hanem maga a megyei önkormányzat. Ily módon Magyarországon az önkormányzat önkormányzatnak való alárendelése nem a tanácsrendszerrel kezdődött, hanem 1870-től mindvégig, amióta csak egységes magyar önkormányzati közigazgatási jog létezik, fennállt. A községnek ugyanazon határozatai tartoztak megyei elbírálás illetve jóváhagyás alá, mint amelyeket a megyénél a kormány vagy a belügyminiszter, a kormánynál pedig az előszentesítési jog címén a király bírált el. Ez egy összefüggő logikus rendet alkotott.
A tulajdon területén egy jelentős változás történik 1871-ben. Addig a községek - nem közjogi testületként, hanem faluközösségként - közösen használtak földet, és ez az egyes tagoktól nem különült el. Tehát nem volt a községtől megkülönböztetett községi vagyon. 1871-től a községi vagyont elkülönítik a faluközösségétől, amely jogilag már nem is faluközösség, hanem politikai község, s egy személytelen vagyonná válik, de megmarad két archaikus vonása. Az egyik az, hogy csak az volt a községi vagyon tulajdonosa, aki községi illetőséggel rendelkezett. Ha valaki olyan helyen lakott, ahol nem volt községi illetősége, onnan ki lehetett toloncolni és kötelezni lehetett, hogy eredeti lakhelyére költözzön vissza. A községi illetőség valóban egy középkori intézmény volt, mert a telek vagy háztulajdonnal szerezhető városi polgárjognak volt a maradványa. A másik archaikus vonás az volt, hogy a községi vagyon hozadékát a vagyon arányában fel lehetett osztani községi illetőségű tagok között. Ennyiben tehát ez a vagyon nem volt egy teljesen elkülönített, modern értelemben vett községi vagyon. A község vagyonának nagy része a faluközösségi eredetnek megfelelően földekből állt. Ez aztán azt eredményezte, hogy sok helyen nem kellett adókat fizetni, hogy nem csak községeknek, hanem városoknak is óriási földbirtokaik voltak. Legnagyobb földbirtoka volt például a törvényhatósági jogú városok közül Szabadkának, Hódmezővásárhelynek, Debrecennek. Ez a közigazgatási berendezkedés nagy vonalakban tulajdonképpen 1919 után is fennmaradt. Arra most nem térnék ki, hogy 18-19-ben mit akartak ezzel a közigazgatási berendezkedéssel kezdeni, mert ezek annyira átmeneti változások voltak, hogy a magyar államfejlődést és a magyar önkormányzat fejlődését igazából nem érintették.
1929-ben hajtottak végre egy viszonylag jelentős reformot a magyar közigazgatásban. Ennek az egyik legjelentősebb eleme az volt, hogy a virilizmus módosult. Először is: a virilisek köre 50 százalékról 40 százalékra csökkent. Másodszor: a nyers virilizmust felváltotta a választott virilizmus: a legnagyobb adófizetők egymás között külön szavaztak, hogy közülük ki kerüljön be a testületbe. Ez a változás a horthyzmus szükségszerű terméke volt. Oka a következő: a gazdasági változások eredményeképpen a magyar etnikumúnak feltételezett uralkodó osztályok vagyoni helyzetében bizonyos lecsúszás következett be, mint ezt a korabeli irodalom elég pontosan jelezte. Ily módon a nemzetidegennek nevezettek számaránya egyre jobban erősödni kezdett a virilisek között, és a magyar közigazgatási hatalomnak egyre nagyobb része kerülhetett volna át a kezükbe, ha ilyen pluszlépéseket nem hoznak. A dolog lényege az volt, hogy a választásnál a nagyobb többség már a megfelelő etnikumúnak tekinthetők közé tartozott, míg a többiekkel bizonyos problémák voltak azon időszakban különösen. Ezért demokratizálták - úgymond - a virilizmust, ez állt a háttérben. De volt egy másik ok is. A magyar történelmi középosztály földbirtokosi része igen konzervatív volt, de nem csak közép és bal felé, hanem jobb felé is. Ennek következtében az államnak a Mussolini-féle fasizmus, majd a Hitler-féle nácizmus értelmében történő modernizálását - amit akkor úgyszintén Európához való csatlakozásnak neveztek, tudniillik akkor ez volt Európa egyes térségeiben a jellemző - akadályozták ezek a társadalmi csoportok. Ily módon a hatalomból való kiszorításuknak ez egy igen komoly eszköze lehetett.
Ekkoriban a falvak esetében a közösségi kérdéskör kezdett tartalmában módosulni. A dualizmusban a faluközösség alapvető döntési kompetenciája tulajdonképpen mindvégig a közös vagyon, elsősorban a földvagyon használatára, hasznosítására vonatkozott. Nagyon kevés volt ekkoriban az infrastruktúrális közmű és meglehetősen kevés volt a közintézmény is. Közintézményként általánosan csak a községi elemi iskola terjedt el, s mivel az esetek nagy részében az egyház kezében volt az oktatás, így a község ezzel se nagyon rendelkezett. Modern hálózati infrastruktúra nem alakult ki a falvaknak és a városoknak is csak egy részében. Ugyanakkor a városi infrastruktúrális üzemek döntő többsége is magántulajdonban, elsősorban külföldi vállalkozók tulajdonában volt. A magyar gázhálózatot például többek között az ausburgi gázművek fejlesztette ki. Ez alól egyedül Budapest volt kivétel, ahol nagyon hamar létrejött a Fővárosi Vízművek. 1870 és 1920 között a közművek általában magántulajdonban maradtak. 1920-ra járt le a 70-es évek elején alapított közműveknek az 50 éves koncessziója, ezek után kerültek át városi tulajdonba. De a községek nagy részében ilyen modern hálózati infrastruktúra nem létezett. Voltak olyan nagyvárosok, például Kecskemét, amelyek 1945 előtt nem rendelkeztek vezetékes ivóvíz-ellátással. Ennek az lett a következménye, hogy lassan-lassan a föld használatáról átkerültek a döntések az önkormányzati vállalkozásokba, elsősorban szikvízüzemek, sütőüzemek, vágóhídak és részben infrastruktúrális üzemek, tehát vízművek, gázművek, villanytelepek, egyebek kérdéskörébe. De ez az önkormányzatok nagy többségét nem érintette. Ameddig nem voltak modern közüzemei és közintézményei egy önkormányzatnak, addig bennük komoly anyagi feszültségek sem jelentkeztek. Ennek az lett az eredménye, hogy az erőteljes szervezeti és személyi centralizáció nem párosult pénzügyi függőséggel. A földek hozama tudniillik az önkormányzati közigazgatás szükségleteit fedezni tudta. Amikor átvették ezeket a közüzemeket, akkor egyben átvették a közüzemek veszteségeit is, és átvették a rendkívül jelentős kölcsönterheket, ha pedig maguk létesítettek közüzemeket, akkor ez az eladósodásukhoz vezetett. Az önkormányzatok eladósodása, az állam pénzügyi beavatkozása például Nyugat-Európában - szándékosan nem magyar példát hoznék, mert Magyarországon ez később történt, és az eladósodás mértéke sem volt olyan jelentős, mint ahogy az állami pénzügyi függőség sem -, elsősorban Angliára volt jellemző, ahol a következő módon zajlott: az 1850-es években hozzák létre tömegesebben a különféle közműveket. Vízműveket, gázműveket, csatornaműveket, majd később villanyműveket. Ezek nem terjesztik ki hálózatukat a település nagy részére, mert akkor veszteségesek lesznek és azt magánvállalkozásban nem lehet működtetni. Ezért a város municipalizálja és így jön létre az a bizonyos municipális tulajdon. A municipális tulajdon létrehozása nem független attól, hogy a választójogot kiterjesztik és - most az angolokról van szó - miután 1867-ben kiterjesztik a választójogot, akkor meg akarják nyerni ezeket a köröket azok a pártok, akik választójogot kapnak. Ennek az az eredménye, hogy például közműves-hálózatokat hoznak létre a területükön. Az árakat nem emelik, sőt elég alacsonyan tartják. Vagy városi kezelésbe veszik a magántulajdonban lévő üzemeket. Ezt csak akkor tudják megtenni, ha hiteleket vesznek fel. De ilyen hiteleknél a lejárat határideje nagyon hosszú. Tehát a hitelfelvétel egyedül lehetséges útja a kötvények kibocsájtása. A kötvényeket a bank csak kezeli, tehát nem a bank ad hitelt, hanem különféle állandóan változó magánszemélyek. De nincs igazán jelentős bevétele az adott önkormányzatnak ahhoz, hogy jelentős kamatokat tudjon fizetni, illetve a kamatfizetés akadozik. Ennek következtében a kötvények árfolyama esik. Ha viszont a kötvényektől szabadulni akarnak, illetve ilyen kötvényeket nem vásárolnak, vagy csak jóval névérték alatt. Bekövetkezik egy olyan helyzet, hogy további hitelfelvételre igazából nincs lehetőség, viszont a meglévő közműveket működtetni és fejleszteni kell. Ebből következik a Nyugat-Európa-i fejlődésben az állam beavatkozása, amikor is a különféle intézmények fenntartási és fejlesztési célokra támogatásokat, szubvenciókat adnak. Viszont ha támogatásokat és szubvenciókat adnak, akkor azt is megnézik, hogy azt mire fordítják. Ily módon az önkormányzat döntési önállósági köre öszeszűkül, és ha nincs is kormányfelügyelet, mint például Angliában, de a pénzügyi függőségen keresztül az önkormányzatnak meg lehet mondani, hogy mit csináljon. Magyarországon ilyesfajta erőteljes állami pénzelosztás nincs. Akármennyire is be akarják a közép-kelet-európai régiót ilyen szempontból is a nagyon erős állami beavatkozású történelmi tájegység közé sorolni, legalábbis a gazdaság területén a dualizmusban, de még a Horthy-korszak egy részében is, az álam pénzügyi beavatkozása az önkormányzatok felé nem jelentős. Egy kivételtől eltekintve. A megyéknél a dualizmus nem bízik abban, hogy minden megye elfogadja a dualista berendezkedést. Ezért nem az történik, hogy a megyék a saját adóikból fizetik az apparátusukat, hanem a megyei tisztviselők az államsegélytől függnek. Ily módon a megyéknél a függés sokkal erőteljesebb, mint máshol, mert a megyéknél jelentkeznek a politikai problémák. A városok államsegélyben csak 1912 óta részesültek, és akkor sem jelentős összeggel, néhány millió koronát kaptak, ami egy embernek nagyon sok volt, közüzemekre akkor sem volt igazán elegendő. Ebből az következett, hogy a pénzügyi önállóság viszont elég jelentős maradt. De ennek az volt az oka, hogy a modern intézmények köre nem volt jelentős. Úgy gondolom, hogy a történeti részből ennyi most elegendő.
Nagyon röviden még arra térnék ki, hogy mi az, ami a jelenlegi önkormányzati törvényben teljesen új, és a magyar történelemben soha nem létezett. Először is teljesen új az, hogy nincs jogi különbség város és község között. 1945 előtt a község a megye alá tartozott, ha rendezett tanácsú város volt, akkor közvetlenül, ha nem, akkor a főszolgabírón keresztül. Voltak ugyanakkor a törvényhatósági városok, amelyek ma a megyei jogú város elnevezést kapták meg. Ugyanakkor a városok nagy többsége jogállásban közelebb állt a községhez. Ez megszűnt, nincs semmilyen jogi privilégiuma, s ilyen értelemben most valóban az átlagos európai normákkal lett azonos, vagy annak megfelelő a magyar jogi rendezés, mégpedig a francia jogi rendezéssel. Ez az egyik teljesen új elem a magyar önkormányzatban. A második teljesen új elem az, hogy a megye nem gyakorol semmiféle felügyeleti vagy ellenőrzési jogot a települési önkormányzat felett. A harmadik teljesen új elem, hogy helyi szinten népszavazást lehet lebonyolítani. Erre úgyszintén nem volt eddig lehetőség. Helyi népszavazást 1989 júliusa óta lehetett jogilag folytatni, egy belső leirat alapján, de 1985 után már voltak helyi szavazások. Azelőtt viszont soha nem voltak. A magyar történelemben az 1989. november 26-i, illetőleg az 1990 július 29-i népszavazást megelőzően egyetlen népszavazást bonyolítottak le, de ez nem volt általános, hanem csak Sopronra és környékére terjedt ki, abban a kérdésben, hogy hová tartozzon? Országos népszavazás ezen kívül nem volt a magyar történelemben. A negyedik ilyen alapvető, speciális megoldás az, hogy a felügyeleti jog ellenőrzése szűkült. Ötödik új elem, ami régebben nem létezett, maga a köztársasági megbízotti intézmény. A hatodik, hogy a területi - mind a települési, mind a megyei - egységeknél egy bizottsági rendszer jött létre, tehát nincs egy általános helyettesítő szerv. Ilyen általános helyettesítő szerv volt a törvényhatósági bizottság mellett a választmány, ilyen volt a városi gyűlés mellett a tanács, vagy a törvényhatósági bizottság mellett a tanács, illetőleg a falusi képviselő testület mellett az előljáróság. Jelen pillanatban a választmányok rendszere helyett, mivel kiszavazták a törvényből, egy olyan bizottsági osztott hatalmi struktúra működését, amelyben az egyes bizottságok az adott szakterületeken átruházott hatáskörrel rendelkeznek, de nincs egy szerv, amelyik általános előkészítő, vagy általános helyettesítő jogkörű szerv lenne. A következő teljesen speciális vonás, amelyik most jelent meg a történelemben, az az, hogy a helyi választásoknál és kinevezéseknél nincs semmilyen felettes jóváhagyás vagy előzetes jelölés. Ilyen sem volt soha Magyarországon 1867-től. Megszűnt bármiféle határozat jóváhagyására vonatkozó előírás is. Előállt egy olyan helyzet, hogy sem jóváhagyás nincs, sem olyan felügyelet nincs, amelyik döntési joggal rendelkezne, sem személyzeti ügyekbe való beavatkozásra nincs lehetőség, ebből következik, hogy az összes politikai jogosítvány fennáll. A szervezet alakításába sem szólnak bele. Ugyanakkor a pénzügyi rendszer terén a legnagyobb függőség áll fenn.

Lemezújság archívum

Közösségfejlesztés