Dokumentumok
Cím:
Integráció-elméletetek és az Európai Unió szociális párbeszéde - oktatási segédanyag
Szerző:
Arató Krisztina
Tárgyszavak:
integráció-elméletek, Uniós intézmények, neofunkcionalizmus
Megjegyzés:
Raktári jelzet:
E


A integráció-elméletek az európai egységfolyamat teoretikus értelmezését adják. Általában alapjuk a nemzetközi kapcsolatok elmélete, illetve szoros összefüggésben állnak az integráció adott időszakban tapasztalható állapotával, tehát nemcsak a létrejött közösségek szerződéses-politikai szerkezetét értelmezik, hanem a folyamat mozgatórugóit próbálják átfogóan feltárni. Általánosan jellemző rájuk, hogy egyik sem képes az európai egységfolyamat teljes körű elméleti magyarázatát adni. Donald J. Puchala ezt a jelenséget egy olyan szituációhoz hasonlította, mint amikor a mesebeli király néhány vak bölcset kér fel arra, hogy írják le az elefánt megjelenését. Mindegyik idős bölcs olyan módon próbál empirikus tapasztalatokat szerezni, hogy megfogja az elefánt különböző testrészeit. A bölcsek arra a következtetésre jutnak, hogy az elefánt úgy néz ki, mint az a testrész, amelyet megérintettek, de természetesen az elefántot egyik sem tudja pontosan leírni. (PUCHALA ?1972?) Mindegyiknek igaza volt tehát, és egyiknek sem.
A következőkben elsősorban az uniós szintű szociális dialógus elméleti magyarázatával (is) szolgáló elméleteket tárgyaljuk (neofunkcionalizmus, többszintű kormányzás, intézmény-elvű megközelítés), ezek megértéséhez azonban szükséges az érdekegyeztetéssel közvetlen kapcsolatba nem hozható, de ezen elméleteket megalapozó teóriák rövid elemzése (föderalizmus, funkcionalizmus, kormányközi elmélet).
2.1.1.1. Az első integráció-elméletek
A második világháború utáni politikai gondolkodást alapvetően meghatározta az a törekvés, hogy a huszadik század első felében a világot kétszer végigsöprő konfliktust, a háborút a továbbiakban elkerüljék. Így már a háború alatt és közvetlenül utána megfogalmazott két alapvető integrációs elmélet, a föderalizmus és a funkcionalizmus nem csupán nemzetközi politikaelméleti iskolának számított, hanem "gyógyír is kívánt lenni a világ bajaira". (NAVRACSICS ?1998? p. 10.) Mindkét elmélet abból indult ki, hogy a fegyveres konfliktusok elsődleges oka a nemzetállamok rendszerének alapvetően konfliktusos volta, elzárkózó, káros, és - a két világháború által bizonyított - destruktív viselkedése, amelyet egy új nemzetközi rendnek kell felváltania. A két iskola képviselői bizonyítva látták, hogy a nemzetállam betöltötte történelmi feladatát és át kell adnia a helyét egy szupranacionális, azaz nemzetek feletti intézményrendszernek, amely a legjobb záloga a nemzetközi konfliktusok megelőzésének, illetve békés feloldásának. A
két iskola közötti alapvető különbség, hogy míg a föderalisták a folyamat végét, a föderatív szupranacionális állam felépítését, politikai intézményrendszerét és döntéshozatali mechanizmusait vázolták, addig a funkcionalisták elsősorban azt a folyamatot elemezték, amely a politikai rendszer szupranacionalizálódásához vezet, és nem vállalták annak a megjósolását, hogy miféle intézményrendszer jön létre a jövőben. (O'NEILL ?1996? pp. 22-23.)
A föderalizmus központi érve az európai gondolkodásban a 18-19. században kialakult nemzetállamok "feloldása" egy közös, európai államban, melynek keretében pontosan meghatároznák, hogy mely - addig nemzetállami - kompetenciákat helyeznek fel a szupranacionális szintre. Az iskola meghatározó gondolkodója, később az Európai Parlament egyik vezető politikusa Altiero Spinelli (1907-1986) egyértelműnek látta, hogy Európa államai önként átruházzák szuverenitásukat a születendő Európai Egyesült Államokra. (PISTONE ?1998? pp. 67-70.) A megszülető szupranacionális föderáció struktúráját hasonlónak képzelték a már létező államberendezkedésekhez, hiszen feltételezésük szerint a nemzeti politikai intézmények átvihetők a nemzetek feletti szintre. A föderalisták nagy hangsúlyt fektettek a hatalmi ágak szétválasztására, a föderális és a nemzeti intézményrendszerek közötti hatalommegosztásra, illetve a jogegységesítésre. (KENDE ?1995? pp. 83-85.) A föderalisták természetesen a létező föderatív államok alkotmányos berendezke
dését vették alapul, mint az USA, Kanada vagy Svájc, figyelmen kívül hagyva azonban azt a nem csekély különbséget, hogy ezek az államalakulatok nem gyökeresen eltérő kultúrájú államok, hanem tartományok, gyarmatok, illetve egymástól független területek egyesülése eredményeként jöttek létre.
A második világháború végén a föderális Európa létrehozása nem tűnt túlságosan idealisztikus törekvésnek. Winston Churchill még 1940-ben javasolta Nagy-Britannia és Franciaország unióját, 1946-ban pedig, híres Zürichben tartott beszédében, az Európai Egyesült Államok megalakítását. Még a háború alatt, az ellenállási mozgalomban sok támogatója volt a föderális gondolatnak, 1944-ben Svájcban egy - többek között Spinelli által szervezett - konferencián ez be is bizonyosodott. 1946-ban megalakult az Európai Föderalisták Uniója (Union of European Federalists, UEF) amely transzeurópai politikai mozgalomként támasztotta alá a föderalisták elméleti elképzeléseit. A későbbiekben azonban folyamatos kudarcok következtek: az 1949-ben megalakított Európa Tanács a szupranacionalitás minimális elemeit sem tartalmazta, az ötvenes évek elején megalakított közös európai hadsereget ígérő Európai Védelmi Közösség (EVK, European Defence Community, EDC) a francia Nemzetgyűlés ratifikációs kudarca miatt megbukott, a tervezett Európ
ai Politikai Közösséget pedig meg sem alakították. A sorozatos sikertelenségek következtében az UEF 1956-ban kettészakadt és ezzel a föderalista gondolat politikailag megbukott.1 Nem jelentette ez azonban a föderalista integrációs gondolat bukását: mindössze annyi történt, hogy az egységes Európát a gyakorlatban más stratégiával kellett megközelíteni. Maga az elméleti iskola azonban továbbra is fennmaradt: az Európai Közösségek fejlődését a későbbiekben is több elemző magyarázta államépítésként.2
A funkcionalizmus, a föderalizmushoz hasonlóan, abból a feltevésből indul ki, hogy a nemzetállamot túl kell haladni, illetve végcélja a szupranacionális állam, Európában az Európai Egyesült Államok kialakítása. A föderalistáktól eltérően azonban nem a jövőben létrejövő nemzetek feletti állam alkotmányos struktúráján, hanem az odavezető út mibenlétén, illetve annak gazdasági-szociális tényezőin gondolkodtak. Jean Monnet, az első szupranacionális intézmények, a Montanunio és az EGK francia ösztönzője és teoretikusa szerint
"az integráció konkrét formája sokkal kevésbé fontos, mint az a követelmény, hogy gyakorlati alapokra helyezzük a folyamatot és így olyan formát öltsön, amely alkalmas arra, hogy fenntartsa a transznacionális együttműködést az ellenségeskedéssel szemben." 3
A funkcionalisták a politika alapvetően konfliktusos folyamata helyett a technikai jellegű együttműködési területeken tervezték a nemzetközi kooperáció megkezdését. Legjelesebb képviselőjük, David Mitrany szerint a békés világ megteremtéséhez két út vezet: egy politikai és egy funkcionalista. (MITRANY ?1966?) A politikai út esetében a világállam szünteti meg intézményei segítségével a politikai megosztottságot, a funkcionalista módon pedig különböző technikai célokra létrejött nemzetközi szervezetek (pl. Nemzetközi Távközlési Unió, International Telecommunications Union, ITU 1865, illetve az ENSZ szakosított szervei, a FAO, az ILO, stb.) és egyéb együttműködési formák segítségével evolutív módon, hosszabb távon feloldódik a nemzetállam, hiszen lassacskán a összes funkcióját nemzetközi szervezetek veszik át. (FALKNER ?1998? p.5.) Ezeknek a tipikusan kormányközi, nemzetközi szerződések keretében létrejött klasszikus nemzetközi szervezeteknek az alapító szerződéseiben fel sem merült az a gondolat, hogy tagállama
ik szuverenitását érintsék. Mitrany elmélete arra utal, hogy a meghatározott területeken létrejött, szervezett, állandó együttműködés hosszú távon integrációhoz vezethet. Mitrany tehát nemcsak a nemzetállamot, de a nemzetállamok közötti politikai kapcsolatokat okolta implicit módon a pusztító háborúkért és a konfliktusokért - ezért próbálta technikai kérdésekké egyszerűsíteni a különböző állami szakpolitikai feladatokat és depolitizálni azokat. Kérdéses azonban, hogy első látásra szakmainak tűnő kérdések megfoszthatók-e politikai vonatkozásaiktól.
Mitrany szimpatikus, de számos ponton támadható és néha naivnak tetsző gondolatai az európai integráció elméleti és gyakorlati fejlődésére mégis számottevő hatást gyakoroltak - a szerző konfliktus-megelőzést célzó javaslatai különböző szakpolitikai területeken Nyugat-Európában meg is valósultak. Az Európai Szén- és Acélközösség (Montanunio) megalapítása is az egy ágazatból kiinduló szupranacionális, technikai jellegű integrációs törekvések példája.4 Az Európai Védelmi Közösség szintén ezen gondolatrendszerhez volt sorolható, hiszen egy területen - a hadügyek területén - javasolta a szupranacionális jellegű együttműködést (Pleven-terv). A későbbi, 1957-ben megalakított Euratom szintén technikai kooperációt tartalmazott az atomenergia békés célú felhasználása területén, az Európai Gazdasági Közösség pedig először "csak" a mezőgazdaságban, a versenypolitikában, illetve az ezekhez szorosan kapcsolódó gazdasági területeken kezdte meg az integrációt. A funkcionalizmus ily módon termékenyen hatott az európai inte
gráció létrehozóinak gondolkodására, illetve az első igazi integrációs elmélet, az ötvenes évek végén megszületett neofunkcionalizmus alapját is képezte.

2.1.1.2. Neofunkcionalizmus
A neofunkcionalizmus kísérelt meg először elméleti magyarázatot adni az első szupranacionális európai integrációs intézmények létrejöttére és működésére a funkcionalizmus elméletének tételei alapján. Ernst B. Haas, a "The Uniting of Europe" című munkájában elsősorban a Montanunió első néhány éves működése alapján vonta le következtetéseit (HAAS ?1958?), Leon N. Lindberg pedig az 1957-es Római Szerződések által megalapított Euratom és Európai Gazdasági Közösség bázisán gondolkodott (LINDBERG ?1963?). Integráción Haas olyan folyamatot értett, amelyben a különböző nemzeti keretekben működő politikai aktorok áthelyezik elvárásaikat, lojalitásukat és politikai tevékenységüket az új központba, mely új intézményrendszert hoz létre, és amely a tagállamokra nézve kötelező jogszabályokat alkot. Az integrációs folyamat eredménye olyan új, szupranacionális politikai közösség, mely az előző központok, vagyis az államok fölé helyeződik. (HAAS ?1985? p. 16.)
A neofunkcionalista elmélet központi tétele a spillover5. A fogalmat Haas a funkcionalizmus elméletéből vezette le, és arra utal, hogy az integráció folyamata elsősorban a közösségi szintre emelt szakpolitikák bővülésével, illetve más politika-területekre való átterjedésével magyarázható. Így "adnak fel" a regionális integrációban résztvevő államok tradicionális szuverenitás-területeket lépésről lépésre és így gördül előre az integráció folyamata, egyre elválaszthatatlanabbá téve a tagállamokat és azok szereplőit. (HAAS ?1964? p.111. és O'NEILL ?1996? pp. 7-53.)
A spillovernek Haas eredetileg két típusát jellemezte (funkcionális és politikai), az elmélet későbbi története során további három típus adódott hozzá. Philippe Schmitter a spillover jelenségét automatikusnak feltételezte - elsősorban annak funkcionális és politikai típusával kapcsolatban a nemzeti szuverenitás elemeinek folyamatos közösségi szintre emelkedését prognosztizálta. (SCHMITTER ?1969?)
E A funkcionális spillover a neofunkcionalista elmélet előbbiekben említett alapja, mely szerint egyes szakpolitikák annyira egymásra utaltak és országhatárokon átívelőek, hogy csakis közösségi szinten koordinálhatók. Az integrációs folyamat során a szakpolitikák közösségi koordinációja egyre több kérdésre terjed ki az adott ágazaton belül, tehát mélyül az együttműködés. A gazdasági ágazatok azonban nem izolálhatók: az egyes területeken meginduló integrációs folyamat átterjed további gazdasági ágazatokra is, amely végső soron az egész gazdaság integrációját vonja maga után.
E A politikai spillover fogalma azt takarja, hogy mivel a funkcionális spillover következtében a nemzeti szuverenitás egyre nagyobb része tolódik fel szupranacionális szintre és a döntéshozatal is egyre nagyobb mértékben ott zajlik, a politikai elitek és a nyomásgyakorló csoportok is áthelyezik oda politikai elvárásaikat, lojalitásukat, illetve lobbytevékenységüket. Haas különösen a politikai pártokat, illetve a szakszervezeteket gondolta ilyen "szupranacionalizálódó" csoportnak, és - európai ernyőszervezetek létrehozásával - tőlük várta a további integrációs impulzusok beindítását a politikai színtéren.
E Az intézményi spillover a közösségi intézmények integrációs hatására utal. Elsősorban az Európai Bizottságot tekintik az integráció motorjának, ahol többek között a közösségi döntéshozatal előkészítése és - részleges - végrehajtása történik. Ezen intézmény képes arra, hogy a közösségi érdekeket ne a legalacsonyabb szintű tagállamok közötti kompromisszum szintjén, hanem magasabb szinten valósítsa meg. (TRANHOLM - MIKKELSEN ?1991?) Ide tartozik még az engrenage fogalma is, mely arra utal, hogy a döntéshozatali pozícióban lévő elitek - a nemzeti és a közösségi bürokrácia egyaránt - "európaizálódnak", személyes ismeretségeik révén a szupranacionális szintű intézményekben is gyorsíthatják a döntéshozatalt.
E A földrajzi spillover fogalma az integráció folyamatos bővülését jelzi. Az eredeti hat tagállam által alapított Európai Közösségekhez egyre több ország csatlakozott ( a tagállamok száma jelenleg 15) és kíván jelenleg is bekerülni.
E A kulturális spillover fogalma pedig azt jelzi, hogy a nemzeti identitás mellett megjelenik - elsősorban a kulturális és politikai elit szintjén - a közösségi, európai identitás. (FALKNER ?1998?)
A neofunkcionalizmus tehát elsősorban az integráció dinamikájának elméleti értelmezése. Születésekor a megalakuló közösségi intézmények struktúrája, filozófiája és működésük kezdeti sikerei mind-mind alátámasztották a neofunkcionalizmus tételeit. A Montánunió, mint a szén- és acélszektor első szupranacionális szervezete a funkcionalista tételek első bizonyítékaként is értékelhető: egy szakpolitikai ágazatban indult meg az együttműködés, és a létrejövő jogszabályok felülírták a tagállami rendelkezéseket az adott területen. Az Euratom és az EGK születése a funkcionális spillover tökéletes példája: egy, a nehézipar után egy ahhoz kapcsolódó ágazatban, vagyis az atomenergia-iparban is elindult az együttműködés, az EGK rövid távon a mezőgazdasági politikák integrációját tűzte ki célul, hosszú távon pedig az egységes piac, vagyis az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad áramlásának megvalósítását tervezte. Ezen programok előkészítése meg is indult, a neofunkcionalista elmélet dinamikája tehát szinte
egy az egyben átültetődött a gyakorlatba. A szociális párbeszéd közösségi csírájának és a politikai spillover első jelének tekinthetjük, hogy a Montanunió megalakulásának is köszönhetően az ágazati szakszervezetek közül először a fémmunkás szakszervezetek európai szintű szövetsége alakult meg.6
A neofunkcionalista elmélet első válságát az EGK-ban 1965/66-ban a De Gaulle által okozott intézményi bénultság jelentette. Az ún. üres szék politikája ugyanis majdnem fél évre ellehetetlenítette a közösségi döntéshozatalt, és a tagállamoknak ez a nem igazán "közösségi" viselkedése nem volt belekalkulálva a rendszerbe, egyik spillover-definíció sem számolt ilyen jelenséggel. (Lásd részletesebben a 2.1.1.3. részben.) Nem tudott továbbá ez a teória mit kezdeni a hetvenes évek integrációs megtorpanásával sem: az 1971-73-ban bekövetkezett gazdasági válságból ugyanis az EK tagállamai nem a Közösség, hanem saját maguk egyéni módszerei segítségével próbáltak kilábalni, így nem lehetett a Haas-, illetve Lindberg-féle elmélettel megmagyarázni azt a déli irányú kibővüléssel kapcsolatos patthelyzetet sem, amelyet Margaret Thatcher pénzügyi követelései okoztak 1979-től 1984-ig.7
A neofunkcionalista elmélet akkor kezdett újjáéledni, amikor Jacques Delors került a Bizottság élére 1985-ben és újra beindította az európai integráció "mélyülési" folyamatát. 1985-ben a belső piac megteremtését célzó Fehér Könyv és az ahhoz kapcsolódó Egységes Európai Okmány (1986) újra bizonyítani tudta a funkcionális spillover feltételezését, hiszen olyan új politikák kerültek közösségi szintre, mint a környezetvédelem vagy a szociálpolitika bizonyos részei. A Maastricht-i Európai Uniós Szerződés (1992) például az Európai Monetáris Unió programjának szerződéses rögzítésével bizonyította, hogy az immár számos gazdasági ágazat integrációja nem nélkülözheti tovább a pénzügyek közösségi szintre emelését.
A politikai spillover - mint az előzőekben részletesen kifejtettem - feltételezi a politikai pártok és az érdekcsoportok közösségi szintű befolyásának növekedését. A politikai pártok esetében a folyamat nem egészen egyértelmű: bár az Európai Parlamentben a frakciók párthovatartozás szerint szerveződnek, és - főleg a vezető politikusok esetében - megfigyelhető egy bizonyos fokú európai, nemcsak tagállami identitás, a politika fő színtere a tagállam maradt. Az érdekszervezetek esetében azonban megfigyelhetjük a politikai spillover jelenségét. A 3. fejezetben részletesen kifejtett szociális párbeszéd intézményes háttere az EK megalakulása után folyamatosan bővült: a kezdetben a funkcionális spillover folyamata által közösségi szintre emelt ágazati politikákhoz kapcsolódó plurális jellegű konzultációs fórumok a nyolcvanas évek közepén kiegészültek a (későbbiekben kifejtendő) neokorporatív jellegű fórumokkal. A Jacques Delors által 1985-ben kezdeményezett (s később, 1992-ben intézményesített), a belgiumi Val Duche
sse-ben megtartott találkozókat már kifejezetten a munkaadók és a munkavállalók európai csúcsszervezeteinek számára rendezték. A Maastricht-i szerződés a szociális ügyekben hivatalos partnerré emelte ezeket a csúcsszervezeteket, illetve bizonyos európai ágazati szövetségeket és immár a szociális partnerek erőteljesebb bevonása érdekében létesített tárgyalások és megállapodások rendszerének keretében fogadták el az Európai Üzemi Tanácsok megalakításáról szóló irányelvet, mely mikroszinten biztosította a munkavállalók információs és konzultációs jogait a közösségi szintű vállalatok esetében. A politikai spillover tehát az érdekszervezetek intézményesített beleszólását eredményezte az Európai Unió döntéseibe és ezzel részlegesen igazolta a neofunkcionalista elmélet tételeit, a közösségi szintű szociális párbeszéd rendszerére vonatkoztatva is.
A politikai spillover jelenségén túl azonban egyéb spillover típusok megjelenését is igazolni látszik a közösségi szintű szociális párbeszéd fejlődési folyamata. A funkcionális spillover, vagyis a gazdaság egyre több ágazatára kiterjedő integrációs hatások jelensége a közösségi szintű szociális párbeszéd rendszerben is érvényes: a harmadik fejezetben elemzett közösségi szintű konzultáció például azzal párhuzamosan, hogy egyre több ágazat emelkedett közösségi szintre, mind több területen indult meg. A földrajzi spillover témánk szempontjából legjobb példája - a kibővüléseken, s így a közösségi szociálpolitika földrajzi hatókörének bővülésén túl - a brit szociális hozzáállás megváltozása: míg az 1992-es Maastricht-i Szerződés aláírásakor a britek éltek az opt-out lehetőségével a Szociálpolitikai Jegyzőkönyvvel kapcsolatban, 1997-ben elfogadták azt, s így egységes szociálpolitikai szabályok érvényesek immár az Unió mindegyik tagállamában. Ezzel újabb csatlakozás megtörténte nélkül növekedett a közösségi szociál
politika földrajzi hatóköre.
2.1.1.3. Kormányközi elmélet
Az európai államok ragaszkodása nemzeti szuverenitásukhoz az 1945 utáni európai integrációs folyamatok egyik kulcseleme. Az OEEC (Organisation for European Economic Cooperation) megalakulása (1948), az Európa Tanács (Council of Europe, 1949) államközi felépítése, a szupranacionális jellegű Európai Védelmi Közösség és az Európai Politikai Közösség (European Political Community) tervezetének bukása mind-mind azt bizonyítják, hogy Európában a nemzetközi kapcsolatok főszereplői az államok és nem hajlandók holmi nemzetközi adminisztrációnak átengedni döntési jogosítványaikat.
Ezzel a folyamattal természetesen ellentétes a Montánunió, az Európai Gazdasági Közösség és az Euratom megalapítása. Ezek a szervezetek a tagállamokra nézve kötelező erejű döntéseket hoznak, s ez a jelenség cáfolni látszott a szupranacionalizmusnak sok esélyt nem adó szkeptikusokat: ezek megalakulásakor virágzott fel a fentiekben elemzett neofunkcionalista elmélet, mely azonban az integrációs folyamat első válságát, a De Gaulle- féle üres szék politikáját képtelen volt magyarázni. A Tábornok már hatalomra kerülésekor (1958) sem nézte jó szemmel az Európai Gazdasági Közösséget, s abban Franciaország tagságát, de amikor kvázi-kormányközi alapon meg akarta reformálni az EK teljes struktúráját, s azt a többi tagállam nem fogadta el, sőt a szupranacionális irányba akarták elmozdítani a szervezetet, De Gaulle egyszerűen nem küldte el minisztereit a Tanács üléseire. Így az gyakorlatilag döntésképtelenné vált több, mint fél évre (1965/66).
A kormányközi elmélet kiindulópontja éppen ez az eseménysor volt. Ezen regionális integráció-elmélet alapja a nemzetközi kapcsolatok elméletének realista iskolája, mely szerint a nemzetközi viszonyok főszereplői az államok, amelyek alapvetően önérdekből cselekszenek a nemzetközi porondon és létük alapeleme a versengés. Általában az úgynevezett biliárdgolyó-hasonlattal szokták illusztrálni ezt az elméletet, melynek lényege, hogy az államok önállóan szerepelnek és ütköznek, ha érdekeik úgy kívánják. A nemzetközi politika célja eszerint nem más, mint az állam hatalmának megtartása, melynek során egyik állam nyeresége azonos a másik állam veszteségével, vagyis úgynevezett zéró összegű játék.8
Az 1966-os válság megoldására született luxemburgi kompromisszum azt tartalmazta, hogy a döntéshozó Miniszterek Tanácsában azon kérdésekben is lehetett egyhangú szavazást kérni - amennyiben az egyik tagállam létérdekeire hivatkozott -, amelyekben a Római Szerződés eredetileg minősített többséget ír elő. Ezzel természetesen gyengült a Közösség szupranacionális jellege és erősödött a kormányköziség, hiszen egy-egy tagállam gyakorlatilag bármely közösségi jogszabályt megvétózhatott, amennyiben érdekei úgy diktálták. A hetvenes évek elején bekövetkezett olajválságok és az ebből kialakuló világgazdasági válságból a tagállamok szintén egyéni stratégiákkal keresték a kiutat. Az intézményrendszeren belül még tovább erősödött a Tanács túlsúlya, mégpedig azért, mert - szintén a hetvenes évek elején - létrehozták a Tanács állandó brüsszeli titkárságát, a COREPER-t (Committee of Permanent Representatives), amely tovább erősítette a Tanács, vagyis a kormányközi elem befolyását a döntéshozatalban.
Mindezen fejlemények Stanley Hoffmann, amerikai politológus számára egyértelműen bizonyították, hogy Európa sem kivétel a nemzetközi kapcsolatok realista logikája alól. (HOFFMANN ?1966?) Nem fogadja el a neofunkcionalista teoretikusok általános magyarázatát az európai egységfolyamat jellegét és irányát illetően. Fenntartja, hogy az államok itt is ugyanúgy megtartják alapvetően saját érdekeiket érvényesítő tulajdonságukat és magatartásukat nem hajlandók a közös érdekeknek megfelelően megváltoztatni. Az Európai Közösségek tevékenységét korlátozott célok érdekében folytatott alacsony szintű együttműködésként jellemzi. Véleménye az, hogy a "magas politika" szintjén az EK tagállamok tipikusan ugyanúgy viselkednek, mint az ilyen együttműködésben részt nem vevő többi állam. Hoffmann azt állította, hogy a neofunkcionalista elmélet tendenciózus, az európai integráció ideológiai alátámasztása, és inkább az integráció vágyait, mint valós természetét írja le (wishful thinking). Teljes mértékben elutasítja a spillover fog
almát, mint nem létező jelenséget és olyan leírást, mely inkább megzavarja, mint megvilágítja az integrációs folyamat értelmezését.
Mindezek ellenére a szerző elismeri az európai egységfolyamat unikális jellegét. Szerinte azonban az integráció nem a tagállamok szuverenitásának folyamatos csökkenéséhez, a kompetenciák szupranacionális szintre helyeződéséhez és főleg nem egy európai föderális állam létrejöttéhez vezet, hanem a folyamat ezzel éppen ellenkező irányú, azaz, az integráció célja a tagállamok pozíciójának megőrzése az új nemzetközi rendben. (O'NEILL ?1996? pp.54-70)
A kormányközi iskola Stanley Hoffmann gondolatai alapján a későbbiekben továbbfejlődött, és alapvetően két irányzata alakult ki. A történeti kormányközi iskola képviselői - elsősorban Alan Milward - abból indultak ki, hogy az európai integráció folyamata a nemzetállam erősödését idézte elő, annak egyfajta "menekülési" lehetősége a második világháború okozta katasztrófából. (MILWARD ?1992?) A két világháború között és a második világháború alatt szerzett tapasztalataik alapján a második világháború után a gazdasági együttműködésben látták erősödésük kulcsát az államok, hiszen többek között az 1929/33-as gazdasági világválság okozta későbbi összeomlásukat. Politikai jellegű együttműködésre azért is nem voltak hajlandóak, mert a második világháború után számos EK tagországnak újra kellett teremteni saját államiságát a megszállás után, s ezt semmiképpen nem voltak hajlandóak korlátozni. Ezért alapul tehát az EK a gazdasági együttműködésen, s ennek intenzitása a tagállamok pillanatnyi együttműködési hajlandóságán
múlik: ezért figyelhetők meg periodikus előre mozdulások és stagnáló időszakok az integráció menetében.9
A másik irányzat, a liberális kormányközi iskola legjelentősebb képviselője Andrew Moravcsik. Számos tanulmányban kifejtette álláspontját (MORAVCSIK ?1991?, ?1993?, ?1995?), melynek alapját három tétel képezi. Az első tétel szerint az államok racionális cselekvők. Felmérik a gazdasági együttműködés költségeit és előnyeit, melynek alapján eldöntik, hogy milyen nemzetközi gazdasági lépéseket tegyenek önérdekük érvényesítése érdekében. A második tétel azt mondja ki, hogy a nemzeti érdekeket, amelyeket az államok kifelé képviselnek, alapvetően a belpolitikában alakítják ki. Ez az elv némileg módosítja a nemzetközi kapcsolatok realista iskolájának "biliárdgolyó-tézisét", hiszen ott az államok állandó érdekeit emelik ki, mint a növekedés, biztonság vagy hatalom. Moravcsik szerint a belpolitika folyamatosan változó nemzetközi magatartásra készteti az államokat. A különböző politikai-, lobby- és érdekcsoportok nyomást gyakorolnak a kormányokra, amelyek összegyűjtik ezeket az érdekeket és artikulálják azokat a nemzetk
özi porondon. A harmadik tétel az államok közötti tárgyalások kormányközi értelmezésére vonatkozik. A kormányok, mint a nemzetközi kapcsolatok főszereplői, a belpolitikában kialakult érdekrendszerüket kiviszik a nemzetközi színtérre, majd azok érvényesítése érdekében tárgyalnak, alkusznak (bargaining) a többi nemzetközi szereplővel, vagyis kormánnyal. Ezen alkufolyamat eredménye határozza meg egy állam külpolitikájának eredményeit. (MORAVCSIK ?1993? pp. 24-28.)
Az Európai Közösségeket a szerző nem veszi ki ezen általános elmélet hatálya alól. Szerinte az EK pontosan ezen logika alapján működik, az a tényező, hogy egy kiterjedt intézményrendszert teremtett, csak megkönnyíti ezen tárgyalások, alkuk lefolytatását, erősíti a tagállamok nemzetközi befolyását, minőségi különbséget azonban nem jelent. Moravcsik az elméletének megfelelően elemezte például az Egységes Európai Okmány elfogadását. (MORAVCSIK ?1991?) Arra a következtetésre jutott, hogy a Római Szerződés első módosítása alapvetően a tagállamok kedvező belpolitikai konstellációjának eredménye, ugyanúgy, mint az integrációs folyamat korábbi stagnálása.
A kormányközi elmélet képviselői tehát kiemelik a tagállamok szerepét az európai integráció folyamatában és csaknem teljes egészében ezen aktoroknak tulajdonítják az EK fejlődésének időszakos felgyorsulását, illetve stagnálását. Számos, lényeges kérdést azonban ezen szerzők figyelmen kívül hagynak, illetve nem is tárgyalnak. Nem keresnek választ például arra a kérdésre, hogy az általuk kizárólagos integrációs kérdéskörnek számító gazdasági együttműködésen kívül miért emelkednek olyan szakpolitikák is közösségi szintre, mint a környezetvédelem, a szociálpolitika, bizonyos fokig az oktatás, stb. Szintén nem tárgyalják, illetve elméletükben nem veszik figyelembe kellő súllyal a nem-állami szereplők tevékenységét az integrációs folyamatban. Maga Andrew Moravcsik, az Egységes Európai Okmány tárgyalásáról írt tanulmányában leírja ugyan Jacques Delors és a Bizottság, illetve az üzleti lobbisták befolyását a folyamatra, mégsem értékeli ezt a hatást olyan jelentősnek, hogy beépítse a liberális kormányközi elméletbe a
nem állami szereplők, mint integrációs aktorok, folyamat befolyásoló aktivitásának eredményeként. (MORAVCSIK ?1991?)
A kormányközi elméletekben általában nem tárgyalják a munkaadói és a munkavállalói szervezetek európai szövetségeinek befolyását az integrációs folyamatra, s az előbbiekben kifejtett tételek nem is képesek magyarázni a közösségi szintű szociális párbeszéd kialakulását és egyre növekvő befolyását. Egyedül Moravcsiknál jelenik meg az érdekcsoportok tagállami befolyása, amennyiben azok hatással vannak az adott állam külpolitikai stratégiájának kialakítására. Mivel azonban a többszintű kormányzás elmélete beépítette a kormányköziség tételeit saját érvrendszerébe, szükségesnek láttuk kifejteni ezen teória logikáját is.
2.1.1.4. A többszintű kormányzás (multilevel governance) elmélete
A nyolcvanas évek közepén, amikor Jacques Delors a Bizottság elnöke lett, az Európai Közösségek úgynevezett "mélyülési folyamata" új lendületet vett. Az Egységes Európai Okmány, majd a Maastricht-i Európai Uniós Szerződés kiterjesztette a Tanácsban minősített többséggel eldönthető kérdések körét, bővítette az Európai Parlament jogkörét, új politikákat, illetve új intézményeket vezetett be. A szervezet szupranacionális jellegének erősödése alapjaiban kérdőjelezte meg a kormányközi elméleteknek a tagállamok nemzeti szintű megerősödését tartalmazó integrációs magyarázatát. Nyilvánvalóvá vált tehát, hogy sem a neofunkcionalizmus, sem az intergovernmentalizmus (kormányközi elméletek) nem képes átfogó elméleti magyarázatot adni az integráció természetének leírására. Nem lehetett azonban teljesen elvetni ezeket az úgynevezett "nagy" elméleteket, hiszen bizonyos szempontokból mindkettő tartalmazott igazságelemeket: a spillover jelensége számos szakpolitika esetében bebizonyosodott, de a kormányköziek által hangsúlyoz
ott tagállami befolyás sem volt elhanyagolhatónak nevezhető, mint ahogy a mai napig sem az. Olyan magyarázatra volt tehát szükség, amely mindezeket a szempontokat felhasználja. O'Neill az integrációs elméletekről szóló összefoglalásában "hibrid", illetve "szinkretikus" elméleteknek nevezi azokat a teóriákat, amelyek a két nagy elmélet szempontjait felhasználják, illetve ötvözik. (O'NEILL ?1996? pp. 81-83)
R. Putnam, aki a többszintű kormányzás teóriájának egyik első képviselője volt, úgy próbálta felfejteni az integrációs jelenségek bonyolult szövetét, hogy két szintűnek tekintette az integrációban résztvevő tagállamok politikáját. A két különböző, de egymással szoros kapcsolatban lévő politikai mező természetesen a bel- és a külpolitikai, de azok nem olyan mértékben különülnek el, mint például a liberális kormányközi elveket valló Moravcsiknál. A hazai politikai mezőben keletkeznek érdekek, s azokat - az érdekcsoportok és különböző egyéb döntésbefolyásoló csoportok hatására - a politikusok kifelé is közvetítik. Ebben a gondolatban azonban még semmi újdonság nincsen. Putnam azonban hozzáteszi, hogy a globalizáció és a regionális integráció minőségileg új berendezkedése következtében már messze nemcsak a tagállami politikai elitek szerepe az, hogy közvetítse a hazai érdekeket: a határok már nemcsak a politikusok számára árjárhatóak, hanem a tagállami adminisztrációk, a lobbycsoportok közvetlenül is kapcsolatban
léphetnek egymással, illetve a közösségi intézményekkel. Így a tagállamok közötti, illetve a belpolitika és a külpolitika közötti határ elmosódik. (PUTNAM ?1988?)
G. Marks, L. Hooghe és K. Blank továbbfejleszti a többszintű kormányzás elméletét. (MARKS et al. ?1996?) Elfogadják a kormányközieknek azt a tételét, miszerint az állam fontos szereplő az integráció folyamatában, de nem fogadják el annak kizárólagos voltát, illetve nem vallják a biliárdgolyó- elméletnek azt a részét, mely a tagállamokat áthatolhatatlan, "fekete doboznak" tételezi. Szerintük a tagállamok a közös politikák kialakításával önként adják át szuverenitásuk egy részét a szupranacionális intézményrendszernek, mert attól legalább két előnyt várnak. Egyrészt sokkal több forrást vehetnek igénybe az adott kérdés megoldásához - anyagi, illetve szakértői forrásokat egyaránt -, másrészt "meg is szabadulnak" bizonyos felelősségvállalástól a hazai közvéleménnyel szembeni kényes esetekben brüsszeli és nem hazai döntésekre lehet hivatkozni, amennyiben belpolitikai vitát gerjeszt egy-egy probléma. A szerzők kiemelik a Bizottság befolyását a közösségi szabályozásra, mivel a Bizottság az egyetlen szerv, amely hivat
alosan előterjeszthet jogszabályt a Tanács elé, s ezzel - bár természetesen informális befolyás éri őket a tagállamok, a lobbycsoportok, az érdekcsoportok illetve a Közösség egyéb intézményei részéről - monopóliuma van a jogszabály-kezdeményezés befolyásolása felett. Marks és szerzőtársai, a közösségi intézmények erőteljes befolyásának bizonyításakor hivatkoznak azok kompetenciáinak bővítésére az Egységes Európai Okmány és a Maastricht-i Szerződés által. Az Európai Parlament az együttműködési, illetve az együttdöntési eljárás bevezetése következtében számos közösségi politika esetében erőteljes befolyással rendelkezik a döntéshozatalra és így csökkenti a kormányközi jellegű Tanács hatáskörét. A nyolcvanas években jelentősen megnövekedett továbbá a Brüsszelben közvetlenül jelenlévő képviseletek száma - nem csupán a különböző tagállami képviseletekről van szó tehát, hanem a különböző régiók, üzleti- és egyéb lobbyérdekek képviselőiről, akik jelenlétükkel direkt módon kívánják befolyásolni a döntéshozókat, illet
ve -előkészítőket. Az egy államközi szint helyett tehát sok szinten folyik az alku és a döntések befolyásolása.
T. Risse-Kappen ezeket a döntési szinteket három csoportba sorolja. (RISSE-KAPPEN ?1996?) Elismeri egy szintnek az államközi alkukat, de szerinte még két alapvető döntési réteg befolyásolja az integráció alakulását: a nemzetek feletti, azaz szupranacionális és a tagállami szint alatti, azaz szubnacionális szint. A szupranacionális szinten a szerző szerint kialakulóban van egy egyre inkább a tagállamok döntéshozatali mechanizmusaihoz hasonlítható döntés-előkészítő és -végrehajtó intézményrendszer, amely a közös ügyekben intézkedik és ahová az európai szintű érdekcsoportok érdekeik érvényesítése céljából fordulnak. Mivel kötelező érvényű jogszabályok befolyásolásáról van szó, a tét nem kicsi: tagállami szinten immár befolyásolhatatlanok ezek a folyamatok, ezért a döntésekre csakis a döntés megszületésének központjában lehet még hatni. A szubnacionális, azaz a tagállami szint alatti szervezetek, intézmények és - elsősorban - önkormányzatok a kilencvenes években kaptak intézményes lehetőséget érdekeik közvetlen
becsatolására az Európai Unióban. A Maastricht-i szerződés a Régiók Bizottságának (Committee of the Regions) felállításával (198a cikk) a több, mint 200 Euro-régió közvetlenül is véleményezheti a szerződés által meghatározott témakörökben a tervezeteket, ezzel közvetlenül befolyásolva azok jellegét. Az intézményes részvételen kívül számos informális csatornán keresztül érvényesítik érdekeiket az önkormányzatok10, illetve a különböző tagállami érdekcsoportok, cégek, stb. Annak ellenére azonban, hogy a tagállam a szupranacionális szintre "felad", illetve a szubnacionális szintre "lead" kompetenciákat, a tagállami befolyás közel sem oszlott el teljes egészében. A rendszerszintű döntéseket még mindig ők hozzák: az ő egyetértésükkel fogadják el az alapszerződések módosítását, döntik el az EU kibővítését, illetve az EU két pillérében, az Közös Kül- és Biztonságpolitikában (Common Foreign and Security Policy, CFSP), illetve a Belügyi és Igazságügyi Együttműködésben (Justice and Home Affairs, JHA) felmerülő kérdéseke
t. A többszintű kormányzás elmélete tehát nem tagadja, hanem kiegészíti a kormányközi elmélet tételeit.
Mi vonatkoztatható a többszintű kormányzás elméletéből az uniós szociális párbeszédre? Először is, R. Putnam gondolataiból következik az, hogy - a külpolitika és a belpolitika közötti határ elmosódásának következtében - a különböző tagállami érdekcsoportok egymással, és a döntési központtal, tehát Brüsszellel is közvetlenül kapcsolatot tartanak fenn, a tagállami politikai elit közvetítése nélkül. Ez a jelenség mutatja a különböző integrációs szintek közötti éles választóvonalak eliminálódását, azt, hogy "több dialógus szint" át- meg átszövi az EU-t. Másodszor, a többszintű kormányzás T. Risse-Kappen által bemutatott szintjei azt is számunkra érdekes módon vázolják, hogy miért maradnak meg a szociális partnerek intézményeinek különböző szintjei. Az Európai Szakszervezeti Szövetség (ETUC), illetve az Európai Munkaadói Szövetség (UNICE) - hogy csak a legjelentősebbeket említsük - természetesen az Unió szintjén vesz részt a szociális párbeszédben, különösen a Delors-i reformok és a szociális dialógus tárgyalások
és megállapodások rendszerének kialakítása óta. De ez nem jelenti azt, hogy a tagállami érdekegyeztetés veszített volna jelentőségéből, és különösen nem jelentkezett soha olyan törekvés, hogy azokat bármilyen módszerrel "EU-kompatibilissé" kellene tenni, vagyis egységesen kellene szabályozni. A tagállami érdekegyeztetési mechanizmusok megmaradtak, amennyiben pedig változnak, az elsősorban a tagállamok belső politikai kihívásaira, illetve a gazdasági szükségszerűségek diktálta problémákra adott válaszként értékelhetők leginkább. Továbbra is léteznek a tagállami makroszint alatti mezo- illetve mikroszintű kollektív tárgyalások, illetve a participáció különböző formái az egyes országokban.11 A munkavállalói részvételt - a dolgozók információs és konzultációs jogait - a tagállami gyakorlattal párhuzamosan biztosítja az EU az úgynevezett közösségi szintű vállalatoknál, ahogy azt a 4. fejezetben részletesen kifejtjük. Nem helyettesíteni akarja tehát láthatóan az Európai Unió a tagállami érdekegyeztetési mechanizmus
okat, hanem olyan új fórumot nyit a szociális partnerek számára, amelyek lehetővé teszik az európai szintű, szociális viszonyokat érintő döntésekbe való beleszólást. A többszintű kormányzás elmélete ezt a párhuzamosan futó intézmény- és tárgyalás-rendszert teszi számunkra elméletileg értelmezhetővé.
2.1.1.5. Az intézményelvű megközelítés
A nyolcvanas években, a többszintű kormányzás elméletével párhuzamosan, szintén a kormányközi teóriák meghaladásaként, megjelent egy új elem az integráció-elméletekben: az intézmények szerepének tárgyalása. Az institucionalizmus megjelenése legfeljebb az integráció-elméletek között új: visszavezethető ugyanis már Montesqiueu-re, Max Weberre, stb.. Ezért az 1970-es években, a szociológiában, illetve a politikatudományban újonnan hangsúlyt kapó intézményi megközelítést számos szerző "új institucionalizmusnak" (new institutionalism) nevezi. (MARCH - OLSEN ?1989?, illetve THELEN - STEINMO ?1992?) Gerda Falkner összefoglalásában két irányzatot különböztet meg az új institucionalizmus irányzatán belül. (FALKNER ?1998? pp.20-24) A racionális választás (rational choice) elveit vallók az intézményeket fontos eszköznek tekintik az egyéni vagy a csoportérdekek megvalósítása során. A Falkner által történelmi institucionalistáknak (historical institutionalists) nevezett szerzők ezzel ellentétben, úgy gondolják, hogy az i
ntézmények nem csupán eszköznek tekinthetők az érdekek megvalósításakor, hanem ezek maguk is formálják a megjelenő érdekeket. Az érdekek tehát nem jelenhetnek meg az intézményektől függetlenül, az intézmények maguk is befolyásolják azokat - nem lehet tehát egymástól független szereplőknek tekinteni a politikai aktorokat és az intézményeket. Ha a történelmi institucionalizmus alapjait össze kívánjuk foglalni, azt mondhatjuk, hogy annak lényege azon összefüggésrendszer feltárása, hogy az intézmények hogyan alakítják a politikai szereplők céljait és az azok közötti hatalmi viszonyokat.
Az Európai Unió viszonylatában különösen jelentősnek tűnik a közösségi intézményrendszer szerepének meghatározása. Simon Bulmer az elsők között hívta fel a figyelmet arra, hogy az integráció folyamatában a brüsszeli intézményrendszer nem reaktív, végrehajtó szerepet játszik csupán, hanem az európai egységfolyamat aktív szerepelője is. (BULMER ?1994?) Részletes tanulmányok mutatták be a kilencvenes években, hogy az európai intézmények, azok közül is leginkább az Európai Bizottság, az Európai Parlament és az Európai Bíróság hogyan kezdett önálló politika-csinálóvá válni az integráció fejlődése során. Wayne Sandholz szerint három alapvető módon képesek az európai intézmények befolyásolni a végső döntéseket. Először is, autonóm politikai szereplőként viselkednek, vagyis önmaguk is politikai szerepet vállalnak, nemcsak a jogszabályalkotás kvázi-passzív előkészítőjeként, végrehajtójaként, vagy éppen értelmezőjeként lépnek fel. Másodszor, a döntési opciók kidolgozójaként a közösségi intézmények - elsősorban a Bizott
ság - pozíciójánál fogva befolyásolni képes a döntési alternatívákat. Harmadszor, a tagállami politikai rendszerekben bekövetkezett változásokra természetes módon visszahat a közösségi intézményrendszer, illetve maga a közösségi jog. (SANDHOLZ ?1996?)
Navracsics Tibor, illetve az általa idézett szerzők elsősorban a közösségi jogban látják az európai intézmények integrációs szerepének kulcsát. (NAVRACSICS ?1998? pp.41-46.) Mivel az acquis communautaire jelentős része kötelezően végrehajtandó, illetve elsőbbséget élvez a tagállami jogszabályokkal szemben, a közösségi jogalkotás és a jogérvényesítés is alátámasztani látszik az institucionalisták azon meggyőződését, miszerint az uniós intézmények jelentős hatást gyakorolnak az integráció folyamatára. Számos institucionalista szerző kiemeli az Európai Bíróság szerepét az európai egységfolyamat előregördítésében, hiszen a különböző jogvitákban meghozott ítéletei révén egyrészt értelmezi az uniós jogszabályokat, másrészt szinte önálló jogalkotóként, alkotmányozóként is fellép (MANCINI ?1998?), sőt új jogelvek alkotására is volt már példa történetében.12
Hogyan értelmezhető a közösségi szintű szociális dialógus az intézményelvű integrációelmélet tükrében? A Gazdasági és Szociális Bizottság szerepe ebből a szempontból nem egyértelmű. E dolgozat harmadik fejezetében igyekszünk rámutatni arra, hogy ez a közösségi intézmény nem volt képes szerepét megszilárdítani, illetve kompetenciáját kiterjeszteni. Nem is tekintjük a szociális párbeszéd intézményének, bár részt vesznek benne a munkaadók és a munkavállalók képviselői, hanem a civil párbeszéd fórumának, mivel a harmadik oldalon egyéb érdekcsoportok vesznek részt munkájában.
Az institucionalizmusnak azt a tételét, mely szerint az intézményrendszer maga is aktív szerepet játszik az integrációs folyamat elősegítésében, felfedezhetjük az Európai Bizottság, illetve személy szerint Jacques Delors bizottsági elnök szerepében a közösségi szociális párbeszéd kiterjesztésének folyamatában. Dokumentálhatóan Delors maga is szorgalmazta az európai szintű szociális partnerek bevonását a közösségi döntéshozatalba, s Val Duchesse-ben a Bizottság bipartit fórumot teremtett a szociális partnereknek a szociálpolitika szabályozával kapcsolatban. 1992 után is az ő, illetve a Bizottság tevékenységének következtében is vált formalizált követelménnyé a tárgyalások és megállapodások gyakorlata a szociálpolitikában. A Bizottság, mint intézmény szerepe a közösségi szintű szociális párbeszéd kereteinek megteremtésén túl annak gyakorlatában is jelentős. Az Európai Üzemi Tanácsokról szóló közösségi irányelv vitájának elemzésekor (4.2. rész) rámutatunk arra, hogy a Bizottság hogyan próbálta közelíteni a munk
aadói és munkavállalói pozíciókat, s amikor mindez sikertelennek bizonyult, hogyan igyekezett az optimális megoldást saját hatáskörben a döntéshozók elé terjeszteni.
A szociális párbeszéd területe nem annyira a klasszikus közösségi intézmények, mint a különböző szintű fórumok, ahol részt vesznek a megfelelő szintű szociális partnerek. Az intézményelvű megközelítés mégis fontos az európai szociális párbeszéd szempontjából: kiemeli ugyanis a közösségi jog és a jogalkotó intézmények szerepét az integráció folyamatában. Ezekre - a konzultáción keresztül a különböző szakpolitikai területeken, illetve a tárgyalások és megállapodások rendszerében a szociális ügyek területén, stb. - a szociális partnerek az Közösség megalakulása óta egyre komolyabb befolyással rendelkeznek.



Dokumentumok