Dokumentumok
Nyomtatóbarát változat
Cím:
Háromszintű Európa?
Szerző:
Navracsics Tibor
Ország:
A kiadás helye:
A kiadás éve:
Kiadó:
Terjedelem:
Nyelv:
Tárgyszavak:
EU integráció, belpolitika az EU-ban
Állomány:
Forditas:
Megjegyzés:
Annotáció:
Leltár:
Raktári jelzet:
E
Az európai integrációs folyamatot értelmezni kívánó szerzőknek és a folyamat résztvevőinek egészen a nyolcvanas évek közepéig viszonylag könnyű feladatuk volt az integrációval kapcsolatban saját elvi pozíciójuk megfogalmazása, illetve az integrációhoz való viszonyuk kialakítása során. Az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó Párizsi Szerződés aláírását részben megelőzően, részben pedig azt követően rohamosan szaporodó elméletek döntően két alappont körül kristályosodtak ki, mint ahogyan a résztvevők is a két pólus valamelyikéhez tendálva alakíthatták ki álláspontjukat. A két végletet az európai szuperállam, a szupranacionális integráció eszméje, másrészről pedig a nemzetállamok primátusán alapuló nemzetközi együttműködés megvalósításának célja képezte.
Az integráció ebben a polarizált kontextusban egy kétszereplős, nulla végösszegű játszmaként fogalmazódott meg, ahol az integráció előrehaladta a mind több szakpolitikai hatáskör közösítésében és a nemzetállamok fokozatos közösségi szint alá vetésében definiálódott. Minden ezzel ellentétes elképzelést - legyen az akár kifejezetten integrációellenes, akár csak a folyamat sui generis jellegére koncentráló - mint retrográd törekvést utasítottak el. Eleinte rejtve, majd a nyolcvanas évek közepétől már látványosan is megtörni látszik ez a kétszereplős konfliktus- struktúra. Az Egységes Okmány, majd a Maastrichti Szerződés által bevezetett reformok eredményeként a közösségi színtéren közvetlenül megjelenő új politikai szereplők sokak számára meghaladottá tették az integrációt pusztán a nemzetállamok/közösségi szint viszonyban megfogalmazók nézeteit.
A nyolcvanas évek közepétől újrainduló integráció mindenképpen fordulatot hozott a politikai szereplők egy új csoportjának, a szubnacionális szintnek a közösségi politikában való közvetlen és intézményesített megjelenése révén. A fellépés sikeréhez kapcsolódóan több szerző is már egy háromszintű - a szupranacionális, a nemzeti és a szubnacionális szintet egyaránt magába foglaló - Európáról beszél. A tanulmányban a fenti folyamatot tekintem át azt vizsgálva, hogy mindez valóban hozott-e a jövőre nézve is strukturális változást az Európai Unió belpolitikájában. A következő fejezetekben alapvetően két szinten mutatom be a "háromszintű Európa"-elképzelést. Egyrészt röviden felvázolom azokat a tényezőket és szakpolitikai fejleményeket, amelyek lehetővé tették a szubnacionális szint képviselőinek közvetlen bekapcsolódását az európai belpolitikába. Ezt követően pedig bemutatom az ezen fejlemények által ihletett elképzelést az EU szerkezeti átalakulásáról, megvizsgálva az elmélet egyes fontosabb elemeit, valamint megvalósulásának esélyit.
Előzmények I.: bővítések és szakpolitikai reformok
A Római Szerződést aláíró hat állam egészen a hetvenes évekig elejéig egy viszonylag mozdulatlan strukturájú és összetételű, elsősorban gazdasági jellegű közösséget alkotott. A mozdulatlanság természetesen jelen témám szempontjából is hangsúlyozottan viszonylagos: pusztán arra kíván utalni, hogy áttörés nem következett be a tagállam-közösségi szint kapcsolatrendszerének szerkezetében. Az 1958-1973 közötti időszak ugyanakkor korántsem tekinthető eseménytelennek. A felmerülő konfliktusok magvát tipikusan egy duális felépítésű, nemzetállamokat magában foglaló intézményrendszer két szintje közötti hatásköri megoszlásról szóló vita alkotta.
Habár az időszak legfontosabb összecsapását a hatvanas évek közepének döntéshozatali válsága jelentette - amely végül az 1966-os luxembourgi kompromisszumban talált gyógyírra -, valójában egy más jellegű feszültség is szinte az Európai Gazdasági Közösség első lépéseitől végigkísérte a fejlődést. Az alapító célként meghatározott folytonosan bővülő közösség és az Európa népei közötti "mind szorosabb unió" ugyanis a közösségi intézmények számára fontosságuk növekedésének ígéretét, egyes tagállamok - elsősorban Franciaország - számára pedig önállóságuk csorbulásának veszélyét jelentette. Ez, és az Európával kapcsolatos geopolitikai megfontolások bírták arra de Gaulle-t, hogy még a másik öt alapító tagállammal is dacolva megvétózza 1962-ben - 1967-ben ismét - az Egyesült Királyság felvételi kérelmét.(1)
Noha - mint már említettem - mind a bővítés, mind pedig a közösségi döntéshozatal jellegéről és eljárásairól szóló vita valóban döntőenek bizonyult az integráció jövőbeni irányát illetően, az 1973-ig terjedő időszakot a feszültségek szerkezetét tekintve mégis mozdulatlannak kell tekintenünk. Ebben az időszakban ugyanis ugyanazok a szereplők állnak egymással szemben a viták során, érvkészletük pedig - noha vitáról vitára megújulva - gyakorlatilag ugyanaz maradt. A viták résztvevői az EGK-t alkotó nemzetállamok egyrészről, akik homogén és egységes politikai cselekvőként lépnek fel a külpolitika birodalmába tartozó európai politikai porondon, illetve a közösségi intézmények és az őket támogató nemzetállamok másrészről, akik szintén többé-kevésbé homogén tábort alkotnak.(2)
Az ebben a kétszintű Európában zajló vitáknak azonban nemcsak a szereplői és a tematikái azonos típusúak, de a viták dinamikája is. Zéró végösszegű játszmákról lévén szó, a konfliktusban részt vevő intézmények és államok számára minden esetben két lehetőség áll rendelkezésre: engednek követeléseikből és ez esetben teret veszítenek, vagy a legnagyobb kockázat vállalásával is ragaszkodnak érdekeik érvényesítéséhez és ezzel teret nyernek vagy megőrzik az általuk kívánatosnak tartott status quot.(3)
Az ilyen értelemben vett mozdulatlanság korszakának végét jelezte azonban de Gaulle 1969. áprilisi leköszönése a francia állam éléről, aminek következtében az európai integráció jelen formájában való expanziójának egyik leghatásosabb ellenzője vonult vissza. Az új francia elnök, Georges Pompidou nem vétózza meg a tervbe vett bővítést, amely így az 1969. decemberi hágai csúcsértekezlet állásfoglalásával kezdetét veheti. Az 1973. január 1-jével megvalósuló első bővítés azonban nem csak a tagállamok számában jelent változást. A csatlakozási tárgyalások során született alkuk eredményeként ugyanis mindhárom új tagállam - az elsősorban válságban lévő ipari térségekkel rendelkező Egyesült Királyság, a rurális tájegységeket az EK-ba hozó Dánia és a mindkettővel "büszkélkedő" Írország - jelentős anyagi segítséget kapott a közösségi regionális politika keretében, létrehozva ezzel egy új, mindmáig vitatott szerepű redisztributív jellegű közösségi szakpolitikát.(4) Ennek egyik legjelentősebb lépése a közösségi regionális
politika finanszírozási rendszerének intézményes alapjait megtestesítő Európai Regionális Fejlesztési Alap 1975-ös megalapítása, amely egyfajta tagállamoktól viszonylag független pénzügyi forrás lévén megteremti a közvetlen közösségi-regionális kapcsolatrendszer csíráját.
Az éppen csak megszületett közösségi regionális politika fontosságát a további bővítések még inkább növelték. Míg ugyanis az első bővítési hullámmal tagállammá vált Dániáról, Egyesült Királyságról és Írországról többé-kevésbé elmondható volt, hogy hasonló fejlettségi színvonallal rendelkeztek, vagy legalábbis hasonló jellegű gondokkal küszködtek, mint az alapító tagállamok, addig Görögország 1981-es, Portugália és Spanyolország 1986-os csatlakozásával a Közösségen belül amúgy is szélesedő fejlettségi szakadék (5) hatalmassá vált. A bővítések következtében a Közösségen belülre kerülő területi egyenlőtlenségek feszítőerejét tovább fokozták a világgazdaságban végbemenő folyamatok. A hetvenes évek második felére kibontakozó olajválság elavult iparszerkezettel rendelkező európai tájegységek egész sorát juttatta újabb hullámvölgybe.
Ennek következtében nyilvánvalóvá vált, hogy mind strukturális, mind pedig finanszírozási szempontból alapvető reformra szorul a közösségi regionális politika. Az 1987-ben hatályba lépő Egységes Európai Okmány - engedve a szegényebb országok nyomásának - a regionális politika szempontjából szinte forradalmi újításokat vezetett be. Először is, az Egységes Okmány módosításaként az integráció céljai közé bekerült a "különböző régiók különbségének csökkentése, valamint a hátrányos helyzetű régiók támogatásának" szükségessége is (EGK Szerz. 130a. cikkely). Másodszor, az Egységes Okmány által megindított reformfolyamat első lépcsőjeként a különböző közösségi strukturális alapok működését összehangoló úgynevezett programtámogatási rendszert erősítették meg, majd pedig a 2052/88. számú rendelet értelmében drasztikusan megemelték a közösségi regionális politikára fordítható összegeket. További újdonságot jelentett, hogy ugyancsak a közösségi regionális politika Egységes Okmánnyal kezdődő és az 1989-es reformmal folyta
tódó jellegváltása részeként a Bizottság, a tagállamok és a közösségi intézmények közötti harc egy újabb - témám szempontjából különösen fontos - frontját megnyitva 1988-ban létrehozta a Regionális és Helyi Hatóságok Konzultatív Tanácsát,(6) megteremtve ezzel a szubnacionális szintek intézményesített képviseletének első közösségi szintű intézményét.
A nyolcvanas éves második felének regionális politikabéli reformjai elsősorban egy gazdasági válság következményeit voltak hivatottak elhárítani. Az általuk előidézett változások azonban nemcsak a gazdaság, de a politika területén is éreztették hatásukat, szerkezetileg is módosítva az EK-n belüli konfliktusokat. A reform eredményeként megnőtt a regionális politika súlya, a rendelkezésre álló és elosztásra váró pénzösszegek megnövekedésével egyenes arányban nőtt a tétje a közösségi szinten zajló csatáknak. A regionális politikai beruházások jellegének változása - a társfinanszírozásról a programfinanszírozásra való áttérés - pedig, legalábbis elvben, megnyitotta a teret a közösségi politika szereplőinek egy új csoportja, a szubnacionális szint képviselői előtt.
Előzmények II.: A szubnacionális
szint belépése a közösségi politikába
Szerkezeti szempontból áttekintve az Egységes Okmány hatályba lépéséig terjedő időszakot, megállapíthatjuk, hogy az európai integráció nagy vesztesei az egyes tagállamok szubnacionális szintjei voltak. Az igazság kedvéért meg kell állapítani, hogy már a folyamat kezdeténél meglehetősen gyenge politikai pozíciót tudtak magukénak, ez azonban egészen a nyolcvanas évek második feléig tovább gyengült. A hat alapító tagállam közül az ötvenes évek végén csak a Német Szövetségi Köztársaság rendelkezett föderális berendezkedéssel és Olaszország volt formálisan regionalizált állam, a többi tagállamban a szubnacionális egységek gyakorlatilag komolyabb politikai szerepet nem játszottak a döntéshozatalban.(7)
A Közösség bővítései ugyan növelték az unitárius szerkezetű államok súlyát Dánia, az Egyesült Királyság, Görögország, Írország és Portugália csatlakozásával, ugyanakkor azonban nem elhanyagolható tényező a regionalizált Spanyolország csatlakozása és különösen nagy jelentőséggel bírtak a komoly informális tekintéllyel bíró alapító tagállamok közül háromban - Belgiumban, Franciaországban és Olaszországban - decentralizációs folyamatok. A kiindulóponthoz képest tehát a nyolcvanas évek második felére az erőviszonyok módosultak, és ha az intézményesített szubnacionális érdekképviselettel rendelkező tagállamok nem is kerültek domináns pozícióba, annyira mindenképpen megerősödtek, hogy - különösen a belga, német és spanyol szubnacionális szintek fellépésével - erőteljesen befolyásolják az integrációra mindaddig jellemző duális kapcsolatrendszert.
A szubnacionális szintek integráció iránti érdeklődésének felélénkülése tulajdonképpen a német tartományok egy nagyon komoly, az integráció által okozott sérelmére vezethető vissza. A probléma lényegét az alkotta, hogy a német belpolitikában az európai integrációt alapvetően mint nemzetállamokon nyugvó együttműködést felfogva a folyamattal kapcsolatos ügyeket és hatásköri megoszlásokat alapvetően a külpolitika birodalmába sorolták. A Német Szövetségi Köztársaság Alaptörvényének a "Kollektív biztonsági rendszer" címet viselő 24. cikk. 1. bekezdése kijelenti, hogy: "A Szövetség törvény útján felségjogokat államközi intézményekre ruházhat át", míg a külkapcsolatokról szóló 32. cikkely 1. bekezdése értelmében: "Külföldi államokkal való kapcsolatok fenntartása a Szövetség hatáskörébe tartozik", és a tartományokkal szemben még akkor is csak konzultációs kötelezettség terheli a szövetségi kormányt, amennyiben a megkötendő szerződés a "tartomány különleges viszonyait érinti" (32. cikk. 2. bek.)
Az integrációs folyamat ilyen jellegű felfogásából és az alkotmányos előírásokból következően nemcsak a német szövetségi szuverenitás lett nyitott a közösségi szint irányában, de a szövetségi szervek hatásköröket vonhattak el a szubnacionális szinttől annak révén, hogy az eredetileg általuk birtokolt hatáskörök gyakorlását a közösségi intézményekre ruházták. Amennyiben ugyanis ezeket a hatásköröket ily módon közösítik, akkor közösségi szinten már a szövetségi kormány képviselője gyakorolhatja az adott esetben az ügydöntő jogokat, lévén az EK döntéshozatali szerve, a Tanács ekkoriban kizárólag a tagállamok központi kormányainak képviselőit tömöríti. Noha a tartományokban ezen tendencia láttán fokozatosan érlelődött a közös fellépés szükségességének gondolata, egészen az Egységes Okmány - amely minden addiginál szélesebb körben ruházta fel a közösségi szintet az egységes belső piac megteremtése érdekében szakpolitikai hatáskörökkel - hatályba lépéséig ezek a lépések jobbára ad hoc jellegűek maradtak.(8)
Az integrációs tematika "robbanásáig" elégnek bizonyultak a tartományok számára az alkotmányos berendezkedésből adódóan biztosított pozíciók. Eszerint ugyan a döntéshozatalban korlátozott hatáskörrel bír a szubnacionális szint és a törvényhozás súlypontja egyértelműen a szövetségi szintre helyeződik, ezt a hátrányt azonban ellensúlyozza az a tény, hogy a döntések végrehajtása során a súlypont áttolódik a tartományok javára. A szövetségi szint intézményei ugyanis, egy-két kivételtől - posta, vasút - eltekintve, nem rendelkezik végrehajtó intézményhálózattal, aminek következtében a szövetségi szinten hozott döntések túlnyomó részének realizálása is a tartományi szervek együttműködési készségén múlik (Peters 1993:100.) Hasonlóképpen elégségesnek bizonyult eleinte a tartományok számára az az alkotmányos biztosíték, amely a föderális berendezkedésből és a kétkamarás parlament létéből adódott: a legfontosabb szövetségi törvények megalkotása a szövetségi parlament felsőházát alkotó tartományi kormányok képviselőinek
jóváhagyásához van kötve.
A "végrehajtási szabotázs" lehetősége, továbbá a felsőházzal való konszenzus szükségessége sokáig valóban hatékony védelemnek bizonyult, ám az 1992-re realizálni meghirdetett egységes belső piac terve komoly kétségeket ébresztett a tartományok politikusaiban. Nyilvánvaló volt ugyanis, hogy az egységes piac mindenekelőtt az annak működéséhez kötődő szakpolitikák közösítését követeli meg. Egy-egy szakpolitika közösségi szintre emelése pedig - mint láthattuk - valójában azt jelenti, hogy a tartományok teljes egészében kiszorulnak a döntéshozatalból és pusztán a végrehajtás szabotálásának nem túl elegáns - és főleg utólagos - eszköze áll rendelkezésükre.
Éppen ezért nem csoda, ha a szubnacionális szintek első komolyabb beavatkozását az integráció menetébe a tartományok számára komoly hatásköri veszteségeket előrevetítő Egységes Okmány 1986-os Bundesrat-béli ratifikációs vitája jelentette (Jeffery 1997:58-59.). Megragadva azt a lehetőséget, hogy a dokumentum ratifikációja és így hatályba lépése csakis a német parlament felsőházának jóváhagyásával történhet meg, a német tartományok különböző - egyelőre még csak kisebb jelentőségű - kedvezmények kikényszerítésével megkezdték harcukat az EK- ügyekben játszott nagyobb szerepért.
Az Egységes Okmány ratifikációját követő küzdelmükben váratlan szövetségesre leltek az ekkoriban rohamosan növekvő súlyú belga régiókban és közösségekben. A meglehetősen sajátos fejlődési ívet befutó Belgium a második világháborút követő időszakban egyre erősebbé váló etnoregionalista államból 1970-től kezdődően előbb regionalizált, majd pedig az 1993-as ún. negyedik államreform révén föderális állammá vált.(9)
A belga régiók integrációs ügyek iránti érdeklődésének ugrásszerű növekedése időben pontosan egybeesett a német tartományok emancipációs törekvéseivel. A belga állam szerkezete tulajdonképpen az 1988-as alkotmányreform eredményeként lépte át a regionalizált állam és a föderáció közötti határvonalat, megerősítve és kiterjesztve a régiók és a közösségek autonómiájának határait. Az 1993-as - mindezidáig utolsó - alkotmányreform révén érte el Belgium szerkezete jelenlegi állapotát, amely mind belpolitikai, mind pedig Európa-politikai ügyekben nagyon széles hatáskört biztosít a szubnacionális szint szereplőinek. Az EU- tagállamok két legerősebb szubnacionális szintjének szereplői a "Háromszintű Európa" jelszavában találták meg azt a közös ideológiai mezőt, amely a nyolcvanas-kilencvenes évek fordulóján politikai érdektörekvéseik elméleti igényű hátterét képezte.
A "Háromszintű Európa"
mint jelszó
A nyolcvanas-kilencvenes évek fordulója az európai integráció történetében a vonzóbbnál vonzóbb jövőképek időszaka.(10) Úgy tűnt, hogy a folyamat válaszúthoz érkezett és a következő lépés mindenképpen egy olyan korszakváltást eredményez, amely ismét hosszú időre kijelöli a további események trendjét. Ebben a légkörben az önmagukat az egyszerű közigazgatási egységekké való lefokozódástól féltő szubnacionális szintek is szükségét érezték annak, hogy törekvéseiknek ideológiai eleget és jövőképet adjanak. A régiók és tartományok Európa-politikára gyakorolt nagyobb befolyásáért zajló küzdelem terepe elsősorban az adott ország belpolitikai arénája volt, eszközei pedig az alkotmányjog nyújtotta lehetőségek. Mielőbb azonban az így bekövetkező szerkezeti módosulásokat felvázolnám, a koncepció ideológiai magvát bontom ki.
Amint azt már említettem, a "Háromszintű Európa" elmélete az Egységes Okmány 1986-os Bundesrat-ban történő ratifikációs vitája során vált publikussá. Szülei a saját politikai terük elveszítésétől félő német tartományi politikusok voltak, akik a térvesztés megakadályozása, illetve politikai mozgásterük növelése érdekében célként követelték az EK-val kapcsolatos ügyekbe, illetve magába az Európa- politikába való közvetlen - azaz a nemzeti szint megkerülésével történő - beleszólás jogát. Kiindulópontjuk szerint - amelyet a ratifikációs vita során többször is megfogalmaztak - az egységes belső piaci program megvalósítása érdekében a német szövetségi kormány az Egységes Okmányban olyan hatáskör-átruházásokhoz járult hozzá, amelyek valójában a német tartományokat pusztán adminisztratív egységekké züllesztik. Nemcsak politikailag sérelmes azonban a tartományokra nézve a hatáskörök közösségi szervekre való átruházása, de alkotmányellenes is, mivel a tartományok - mint a német föderális berendezkedés alkotmányos alape
lemeinek - ilyetén degradálása ellentétes a föderális alkotmányos renddel (Jeffery 1997:58.).
Ebből az alappontból kiindulva a tartományok elsősorban a német alkotmányjog adta lehetőségekkel élve keresték a politikai kitörési pontot szorult helyzetükben. Ezt a kitörési pontot pedig a német szövetségi Alaptörvény általam már említett 24. cikk. 1., továbbá a 32. cikk. 1. bekezdése adta, amely a külkapcsolatok terén a más államokkal való kapcsolattartást, illetve az államközi szervezetekre való hatásköri átruházást a szövetségi szint kompetenciájába helyezte. A tartományok számára - amelyek ugyanezen Alaptörvény értelmében a belpolitikai döntéshozatalban ugyanakkor széleskörű konszenzuális jogokat élveznek - önként adódott a szintén a ratifikációs vitában megfogalmazódott következő, az alkotmányjogi fikció határát súroló deklaráció.
Az érvelés szerint az egyértelmű, hogy az alkotmányos rendelkezések értelmében külpolitikai kérdésekben a szövetségi szint rendelkezik hatáskörrel. Ugyanakkor az Európai Közösség nem tekinthető pusztán a külpolitika részének, hiszen éppen a tartományi hatáskörök egy részének közösítésével a tartományok alapvető érdekeit érintő, és gyakran kizárólagos hatáskörükbe tartozó döntéseket hoznak a közösségi intézmények. Ennek következtében viszont az EK-döntéshozatal már nem tekinthető pusztán hagyományosnak államközi - azaz a külpolitika szférájába tartozó - döntéshozatalnak, hanem olyan politikai folyamatnak, amely éppen hatásai révén már a belpolitika részévé vált. Így a közösségi ügyekbe való közvetlen beleszólás követelésével a tartományok tulajdonképpen nem a szövetségi szint kompetenciáját akarják csorbítani, azzal, hogy a külpolitikába akarnának betörni, hanem saját belpolitikai kompetenciájukat akarják azzal védeni, hogy az európai belpolitikában érvényesülő hatásköreiket megerősítik a szövetségi és a közös
ségi szint kisajátító törekvéseivel szemben.(11)
Habár az érvelés a továbbiakban majd - mint látni fogjuk - tovább finomodik és konkretizálódik, alapelemei készen állnak, így lehetővé válik az új jelszó jegyében a politikai mobilizáció erre való alapozása. A formálódó koncepció első populárisabb megnyilvánulása az NSZK tartományi kormányfőinek 1987. október 27-én Münchenben tartott tanácskozásán történt meg, ahol a kiadott tízpontos nyilatkozat a szubszidiaritás követelményének megfogalmazása mellett, kitért az egész Közösség háromszíntű - Közösség- tagállam szubnacionális szint - felépítménnyé való átalakításának igényére is (Hummer-Bohr 1994:21.). A nyilatkozat eredményeként az addigi belpolitikai-alkotmányjogi érvelés mellett már megjelenik az egész Közösség szerkezetének átalakítására vonatkozó politikai követelés, amely leghatásosabb a kisegítés elvével volt alátámasztható.
A német tartományok ekkor következő lépésként belpolitikai zsarolási potenciáljuk növelése érdekében bevetették külföldi kapcsolataikat is. A pontosan a német eseményekkel párhuzamosan felgyorsuló belga föderalizálódási folyamat eredményeként ugyanis az európai politikai porondon a régiók és közösségek formájában olyan egyre erősebb új szereplők jelentek meg, amelyek Európa iránti elkötelezettsége ugyanakkor senki által nem volt kétségbevonható. Az általuk ekkoriban megfogalmazott jelszó (12) nemcsak belpolitikai, de a jövőre vonatkozó fordulat révén Európa-politikai céljaikat is jelzi.
A különböző országok szubnacionális egységei közötti szolidaritást volt hivatott intézményes keretek között stabilizálni az először 1989. októberében összehívott "Régiók Európája" tanácskozás, amely elsődleges céljának tekintette a régióknak kedvező szubszidiaritás értelmezés meghonosítását a közösségi politikában. Noha maga az 1992-ben véget ért konferenciasorozat csak mérsékelt sikereket mutathatott fel, (13) a résztvevők által a saját országuk belpolitikai irányítóinak küldött üzenet egyértelmű volt: amennyiben nem hajlandóak a szubnacionális szintek követeléseit teljesíteni, úgy azok nemcsak nemzetközi összefogásra, de még a közösségi intézményekkel való kooperációra is képesek akaratuk érvényesítése érdekében.
A "Háromszintű Európa"-koncepció jegyében politikai súlyukat növelni kívánó szubnacionális szintek számára riadóként hatott 1990-ben egy új EK-szerződés megkötésének és egy politikai unióról szóló kormányközi konferencia összehívásának híre (Wincott 1996:406.). Világossá vált, hogy az európai integráció ismét fordulóponthoz érkezett. Amennyiben a politikai unióval foglalkozó kormányközi konferencia valóban eredményes lesz - ma már tudjuk, hogy ténylegesen nem lett az - , és egy európai föderációt eredményez, akkor annak legnagyobb vesztesei éppen a szubnacionális szintek lehetnek. Egy európai föderáció megszületése esetén ugyanis a közösségi szint venné át az eddigi szövetségi szint szerepét, ez utóbbi lenne most már a "szubnacionális szint" és a tartományok gyakorlatilag középszintű közigazgatási egységekké süllyednének. Ennek megakadályozására ismét csak a legerősebb belpolitikai pozíciókkal rendelkező német tartományok tehettek eredményesen kísérletet. A tartományi kormányfők újabb, 1990. június 7-én megta
rtott tanácskozásán elfogadtak egy, a szubszidiaritás elvére alapozott "kettős föderatív összefonódás" elvét megfogalmazó határozatot, (14) 1990. december 20-21-én pedig elfogadták az Európai föderalizmusra vonatkozó Müncheni Nyilatkozatot" (Hummer-Bohr 1994:21- 22.).
A német tartományok azonban nem elégedtek meg ezzel, és - okulva az Egységes Okmány ratifikációs időszakának tapasztalataiból - már Maastricht előtt bebiztosították magukat alkotmányjogi szempontból. Kihasználva a német egyesítés miatt szükségessé vált alkotmánymódosítást a Bundesrat ahhoz a feltételhez közötte a módosításokhoz való hozzájárulását, hogy egyúttal az Európa- politikával kapcsolatos többletjogait is szentesítik a módosítás alkalmával. Az így megszülető ún. "Európa-módosítások" egy sor tekintetben jelentősen növelte a tartományok súlyát az EU-val kapcsolatos német döntéshozatalban, akárcsak az európai belpolitika területén.(15)
A "Háromszintű Európa"-elképzelés realizálása irányában azonban a német tartományok ismét csak nemzetközi összefogással - egészen pontosan az egyre erősödő belga szubnacionális szinttel való kooperációval - tudtak előbbre jutni. A meghaladni kívánt kétszintű Európa számukra a Római Szerződés 146. cikkelyében sűrűsödött, amely kimondta, hogy az EK döntéshozatali szerve, a Tanács a tagállamok kormányainak tagjait foglalja magában, azaz ott formálisan és jogokkal rendelkezve csak a nemzeti (szövetségi) kormányok miniszterei, államtitkárai vehetnek részt a munkában. A politikai unióról szóló kormányközi konferencián elért belga siker - amely elsősorban a belga közösségek és régiók, valamint a német tartományok közös erőfeszítésének gyümölcse - a szubnacionális szint szereplői számára azt jelentette, hogy a Maastrichti Szerződéssel módosított 146. cikkely már lehetővé tette a szubnacionális intézmények közvetlen részvételét a közösségi döntéshozatalban.(16)
Nagy reményekre jogosító, ám hamar csalódást okozó fejlemény volt a Maastrichti Szerződés által létrehozott Régiók Bizottsága. Az összetételéből eleve adódóan vegyes - helyi és területi érdekeket egyaránt ötvöző - testület első lépései és konfliktusai világossá tették a nagyobb belpolitikai súllyal rendelkező szubnacionális szereplők számára, hogy a Régiók Bizottsága nem lesz képes pótolni a belpolitikai nyomásgyakorlás útján történő Európa-politikát.(17)
Maastricht után: a
"Háromszintű Európa" ma
Amint a közismert, az 1992. februárjában aláírt és 1993. novemberében hatályba lépett Maastrichti Szerződés - akárcsak az ennek reformjára hivatott, 1997. októberében aláírt Amszterdami Szerződés - sokak csalódására, de még többek megkönnyebbülésére nem hozta létre a politikai uniót, legalábbis nem egy európai föderáció formájában. Ebben az időszakban a "Háromszintű Európa" elképzelése pusztán német belügynek tűnt, hiszen ekkor még a többi tagállam szubnacionális egységeinek komolyabb esélyük nem volt arra, hogy közvetlenül kapcsolódjanak be az európai politikába.
Mindössze Spanyolország és Belgium tudott felmutatni olyan tendenciákat, amelyek a német tartományok törekvései számára bíztatónak tűnhettek. Spanyolország mint regionalizált állam, alkotmányjogilag lényegesen szűkebb mozgásteret engedélyezett szubnacionális szereplőinek, mint a föderatív Németország. A spanyol autonóm közösségeknek a német tartományokéhoz hasonló, az Európa-politikába való intézményes bekapcsolódást lehetővé tévő pozíció kivívására sem belpolitikailag, sem pedig alkotmányjogilag semmi esélyük nem volt, így az intézményesített közvetlen fellépéssel szemben a közösségi szinten érdekcsoportként való megjelenést választották.(18)
Velük szemben az éppen a Maastrichti Szerződés hatályba lépésével egyidőben föderalizációs folyamatának végéhez közeledő Belgium szubnacionális egységei - alkotmányjogilag a spanyol autonóm közösségeknél lényegesen nagyobb mozgástérrel rendelkezve - inkább a német megoldást, azaz az európai belpolitikában való közvetlen és intézményesített bekapcsolódást választották. Az 1993-94-es államreform során ismét átalakított belga alkotmány 128. cikk. 1. bekezdése már egyértelműen megállapította a belgiumi közösségek - illetve, az átfedések miatt tulajdonképpen a régiókét is - hatáskörét bizonyos nemzetközi ügyek vitelére és szerződések megkötésére, illetve a belga döntéshozatal során kialakult egyfajta konzultációs mechanizmus a szövetségi és a szubnacionális szintek között EU-ügyekben.
Az így meghonosodott módszer azonban nem bizonyult hatékonynak, sőt, az állandó egyeztetési kényszer miatt lelassuló belga döntéshozatal egy idő után már nem volt képes követni a gyorsuló közösségi döntéshozatalt. Ennek kiküszöbölése érdekében az 1994. március 8-án megkötött Együttműködési Egyezmény intézményesítette a távlatiság igényével a szubnacionális és szövetségi intézmények közötti együttműködést az európai ügyekben. Legfontosabb vívmányként az egyezmény nemcsak a szubnacionális szinttel való kötelező egyeztetést ír elő a szövetségi szervek számára még a kizárólag szövetségi hatáskörbe eső ügyekben is, de a szubnacionális intézményeket gyakorlatilag vétójoggal ruházza fel, amikor kimondja, hogy amennyiben az egyeztetés során nem születik konszenzus, akkor a belga delegáció nem vehet részt és nem szavazhat a Miniszterek Tanácsa aktuális ülésén.(19)
Miután - mint már említettem - a Maastrichti Szerződés 146. cikkelye formálisan is lehetővé tette a tagországok nemzeti kormányain kívüli képviseletet a Tanácsban, így az Együttműködési Egyezmény felvállalta Belgium Tanácsban történő képviseletének rendezését is. Engedve a régiók és a közösségek nyomásának, az egyezményben rögzített szabályok szerint a küldöttségek összetétele témánként változóan, négy nagy csoportba rendezve módosult.
Amennyiben a szövetségi szint kizárólag hatáskörébe eső ügyekről történik döntés (pl. pénzügyek, költségvetés, telekommunikáció), akkor a belga küldöttség kizárólag a szövetségi kormány képviselőiből áll. Megosztott hatáskörök esetén, ha a megoszlott hatáskörben a szövetségi szintnek van nagyobb súlya (pl. mezőgazdaság, belső piac), akkor olyan vegyes összetételű küldöttség vesz részt a Tanács munkájában, amelyben a szövetségi kormány küldöttei jogosultak tárgyalni és szavazni míg a szintén jelenlévő, a szubnacionális szinteket képviselő küldöttek pusztán "segédkeznek", azaz megkísérlik befolyásolni a szövetségi szintről érkezett küldött-társukat. Ha azonban, ugyancsak megosztott hatáskör esetén, a szubnacionális szint dominál az adott ügyben (pl. kutatás, iparpolitika), akkor fordított a küldöttségen belüli erőviszony, azaz a szubnacionális küldött tárgyal és szavaz, míg a szövetségi szint küldötte "segédkezik". Végül azokban az ügyekben, amelyek kizárólag a szubnacionális szint kompetenciájába tartozik (pl.
kulturális ügyek, oktatás, turizmus), kizárólag az ő képviselőik alkotják a Tanácsban dolgozó küldöttséget.(20)
Míg a belga szubnacionális szint számára tehát egyértelműen sikeresnek tekinthető a Maastricht óta eltelt fél évtized, nem ennyire egyértelmű a német tartományok politikájának sikere. A kiharcolt alkotmánymódosítások révén ugyan biztos pozíciót hasítottak ki maguknak a német Európa-politika alakulásában, a Maastrichti Szerződés megkötését megelőző időszak látványos sikereit azonban sajátos másnaposság váltotta fel 1993-at követően. Az európai belpolitikában csak részsikereket tudtak elkönyvelni a "Háromszintű Európa" hívei. A szubszidiaritás elvének kodifikálása nem a régiók által szorgalmazott formában történt, (21) és a sokak reményeit megtestesítő Régiók Bizottságának gyenge jogai és még gyengébb hatékonyság sem utalt arra, hogy a "Háromszintű Európa" a közeljövő fejleménye lenne.
Lehet, hogy részben az ilyen jellegű, az európai közügyekben történő csalódás, lehet, hogy a német egyesítés gondjai - mások szerint a német tartományok egoizmusa, hiszen belpolitikailag már elérték helyzetük stabilizálását - az oka annak, hogy a német tartományok 1993 óta inkább befelé fordulnak és a német Európa-politika alakításában elért eredményeiket védik. A belföldi magatartásuk alapját jelentő érvelésükre jelentett nagy csapást a német Szövetségi Alkotmánybíróság 1993-as határozata, amelyben az EU-t nem államszerű képződményként, hanem államszövetségként definiálja.(22) Az alkotmánybíróság meghatározása a német tartományok hatáskör-bővítő taktikájának alapjait támadta meg. Amennyiben ugyanis az EU nem államszerű szervezet, úgy az olyan, pusztán az államok együttműködésén alapuló organizáció, amely a szövetségi kormány kizárólagos hatáskörébe tartozik.
Talán ez a megoldatlan, és hallgatólagosan megtűrt alkotmányos ellentmondás okozza azt, hogy a tartományok - elérve mindent, ami a jelenlegi helyzetben elérhető - sokkal inkább pozíciójuk megőrzésére, semmint újabb offenzívára vagy nemzetközi mobilizációra törekednek.(23) Az általam áttekintett német és belga példa azonban összegzésként néhány, tömören megfogalmazott következtetést tesz szükségessé.
Összegzés
A legfontosabb és legszembeötlőbb következtetésnek annak kijelentése tűnik, miszerint nyilvánvaló, hogy a "Háromszintű Európa" koncepció realitásának kérdését nem a közösségi politika viszonyai, hanem az egyes tagállamok belpolitikai fejlődése dönti el. Németország, Belgium és Ausztria egyelőre "túl kevés föderációt" jelentenek egy esetleges "Háromszintű Európa" vagy "kettős föderáció" megvalósításához. Ugyanakkor látva a nagyobb tagállamokban lezajló további devolúciós tendenciákat, (24) nem zárható ki ennek esélye sem.
Ugyancsak a belpolitika szerepét erősíti második következtetésem is. Mind a belga, mind pedig a német szubnacionális szintek törekvéseinél látható, hogy az európai politikai életben elsősorban azért akarnak részt venni, mert attól félnek, hogy ennek hiányában kiszorulnak hazájuk belpolitikai életéből. Ezt bizonyítja az is, hogy a transznacionális mobilizációhoz csak a belpolitikai nyomásgyakorlás kiegészítéseképpen, alkalmi jelleggel került sor. Abban az esetben azonban, ha belpolitikai céljait ennek segítségével elérte az adott szubnacionális szereplő, akkor minden lelkiismeretfurdalás nélkül "cserbenhagyja" imént még hadba hívott társait.
Hasonlóképpen az előző következtetésekhez, megállapítható, hogy a szubnacionális szereplőknek az európai belpolitikában betöltött szerepét és értékét szinte kizárólag belső alkotmányjogi pozíciója határozza meg. A spanyol autonóm közösségek hiába alkotják az egyik legsikeresebb nyomásgyakorló csoportokat Brüsszelben, alkotmányjogi pozíciójuk gyengesége folytán nem tudják intézményesíteni - és ezzel állandósítani - befolyásukat és beleszólásukat a spanyol Európa-politikában. A spanyol esettel szemben a belga régiók és közösségek, valamint a német tartományok bármilyen körülmények között is - egyszerűen kivívott alkotmányjogi pozíciójukból adódóan - ügydöntő helyzetben vannak országuk Európa- politikájának alakítása során.
A fentiekből következően, amennyiben egy szubnacionális szint, vagy annak intézményei stabil és hatásos beleszólást kívánnak elérni az európai belpolitikában, akkor elsősorban a saját országukban hatályban lévő alkotmányjogi rendelkezéseket kell előnyükre megváltoztatni. Amennyire alkotmányjogilag nélkülözhetetlenné válnak a belpolitikai döntéshozásban, annyira tudják hallatni hangjukat országuk Európa- politikájának alakításában. Az európai porond itt pusztán kiegészítő-kisegítő szerepet játszhat, a hangsúlynak - mint a fenti példákból is láthattuk - mindenképpen a belpolitikai nyomásgyakorláson kell lennie.
Végső következtetésként a fentiek fényében megfogalmazható, hogy - bár a belga és a német szubnacionális szint esetében valóban vannak erre utaló jelek - korántsem beszélhetünk háromszintű Európáról. Az ennek jelszava alatt folyó harc sokkal inkább az egyes tagállamokon belül zajló átrendeződés okozta konfliktussorozat volt, semmint az EU-t gyökeresen átalakító vízió. Noha nem lehet kizárni a jövőben egy ilyen jellegű radikális fordulat nemzetállamokra gyakorolt hatásának vizsgálata során.
NAVRACSICS TIBOR
Jegyzetek
1. Az események konkrét leírását, továbbá a francia Európa-politika ekkori legfontosabb jellemzőinek összefoglalását lásd Gazdag Ferenc könyvében (Gazdag 1996.)
2. A közösségi intézmények törekvéseit fenntartások nélkül támogató nemzetállamok zászlóshajója kétségkívül Belgium, amely második világháború utáni külpolitikájának legstabilabb alappontja éppen az európai integrációs folyamat minden aspektusának feltétel nélküli igenlése (de Schoutheete 1992:113).
3. Az EGK-n belüli nemzetállami érdekérvényesítés leghatékonyabb formáját felmutatni tudó Franciaország több esetben is élt ezzel az ultimációs jellegű politikával, mind a luxembourgi kompromisszumhoz vezető válság, mind pedig a bővítés megtorpedózása idején. A luxembourgi kompromisszumhoz vezető válság, és az "üres székek" politikájának leírását lásd: Gazdag 1995:32.
4. A közösségi regionális politikának az első bővítési hullámot megelőző történetét és az ezzel kapcsolatos vitákat egy korábbi tanulmányomban foglaltam össze (Navracsics 1997:126-132.)
5. Míg 1970-ben az EK leggazdagabb régiója - Hamburg - GDP-je az EK átlag 197,5%- a, a legszegényebb régió - Calabria - GDP-je pedig az EK átlag 39,4%-a volt, addig 1977-re a leggazdagabb régió - szintén Hamburg - GDP-je a közösségi átlag 224,6%-ára ugrott fel, a legszegényebb régió - továbbra is Calabria - GDP-je a közösségi átlag 34,6%-ára zuhant (George 1983:86.)
6. Az 1987-89 közötti reformok részletes ismertetését lásd: Navracsics 1997:134-137.
7. A föderációk és a regionalizált államok közötti megkülönböztető jegyek definíciós jellegű felsorolását lásd: Delmartino 1986:47.
8. Itt szükséges ugyanakkor megjegyezni, hogy a német tartományok az ún. tartományi figyelő révén tulajdonképpen kezdettől fogva képviseltetve voltak a német EK-delegációban. A tartományi figyelők azonban pusztán megfigyelői jogokkal rendelkeztek, a tanácskozásokhoz formálisan még hozzá sem szólhattak, így jelenlétük tulajdonképpen szimbólikusnak volt tekinthető (Navracsics 1998:66.)
9. A belga államreform részletes leírását és történetét lásd: Alen-Ergec 1994.
10. Csak érzékeltetve a távlatos tervek megszaprodását: 1984-ben az Európai Parlament elfogadta az Európai Unió Szerződéstervezete című okmányt, 1985-ben a Bizottság nyilvánosságra hozza az ún. Fehér Könyvet és az Adonnino-bizottság publikálja a "Polgárok Európája" című tervezetét stb.
11. Az Egységes Okmány német ratifikációs vitájának részletesebb leírását lásd: Jeffery 1997:58-60.
12. "La Belgique fédérale dans une Europe fédérale." - "Föderális Belgium egy föderális Európában." (de Wilde d'Estmael- Franck 1996:43.)
13. A régiók ezirányban kifejtett tevékenységéről részletesebben lásd: Weyand 1997:177-178.
14. Ennek a lényege abban állt, hogy a tagállamokban uralkodó állásponttal szemben a szubszidiaritás érvényesülésénél a hangsúlyos szintet nem a nemzeti, hanem a regionális egységben jelölték meg.
15. Így például az EU-nak történő szuverenitás-átruházást a jövőben a Bundesrat kétharmados jóváhagyásához köti, kötelezővé teszi a szövetségi szint számára a tartományok bevonását az EU-ügyek intézésébe, még akkor is, ha az adott ügy egyébként szövetségi kompetenciába tartozik, a Bundesrat a jövőben intézményesített képviselettel rendelkezik a Miniszterek Tanácsában dolgozó német küldöttségen belül, továbbá amennyiben a szóban forgó ügy eredetileg a tartományok hatáskörébe tartozik, úgy a tartományok véleménye "döntő", egyébként pedig "figyelembe veendő" a német álláspont kialakítása során (Jeffery 1997:61.).
16. Az új 146. cikkely már csak annyit ír elő, hogy a Tanács tagjai a tagállamok miniszteri szintű képviselőiből kerülnek ki. A módosítás kiharcolásának rövid leírását lásd: Kerremans-Beyers 1997:44.
17. Az itt terjedelmi okokból csak érintőlegesen tárgyalt testület problémáit illetően lásd: Soós 1996-1997.
18. Részben önálló területi érdekcsoportként tevékenykednek, mint pl. a Partont Catala, részben pedig más régiókkal együtt transznacionális érdekcsoportot alkotva, mint pl. az Európa Négy Motorja (Navracsics 1998:68-69.).
19. Annak érdekében, hogy az esetleges belga távollét ne blokkolja a közösségi döntéshozatalt, hogy egyhangú szavazásnál nem veszik figyelembe a belga hiányzást, minősített többségi szavazásnál azonban a belgák által birtokolt öt szavazatot nem lehet "igen"-szavazatként figyelembe venni (Kerremans-Beyers 1997:45.).
20. A szubnacionális szintek képviseletét a régiók és közösségek rotációs alapon látják el. A képviseleti rendszer bővebb leírására lásd: Kerremans-Beyers 1997:45-46. és de Wilde d'Estmael-Franck 1996:52-55.
21. Lásd erről bővebben: Navracsics 1998:65.
22. A határozat részletes magyar nyelvű ismertetését és értékelését lásd: Berke 1996:37-45.
23. A jövő által eldöntendő kérdések közé utalhatjuk, hogy az 1995-ös bővítéssel az EU-ba került újabb szövetségi köztársaság, Ausztria, illetve annak tartományai mennyiben módosítják a fentebb elmondottakat. Bár csábító lenne hipotézisek megfogalmazása, úgy érzem, hogy az eltelt idő rövidsége egyelőre még erre sem jogosít fel.
24. Elsősorban a brit, francia és spanyol fejleményekre gondolok.
Irodalom
Alen, A.-Ergec, R. 1994: A belga államszövetség az 1993. évi negyedik államreform után. Budapest: Nagy és Trócsányi Ügyvédi Iroda
Berke, B. 1996: Az európai közösségi jog alkotmányos korlátai, in.: Mádl F. (szerk.): Európajogi tanulmányok 2., Budapest, pp. 9-49.
Delmartino, F. 1986: Belgium: A Regional State or a Federal State in the Making? in.: Burgess, M. (ed.): Feredalism and Feredariton in Western Europe, London, etc.: Croom Helm, pp. 34-58.
De Schoutheete, Ph. 1992: Sovereignty and Supranationality, in.: van Meerhaege, M.A.G. (ed.): Belgium and EC Membership Evaluated, London: Pinter and New York: St. Martin's Press, pp. 109-117.
De Wilde d'Estmael, T.-Franck, C. 1996: Belgium, in.: Rometsch, D.-Wessels, W. (eds.): The European Union and Member States: Towards Institutional Fusion? Manchester and New York: Manchester University Press, pp. 37- 60.
Gazdag, F. 1995: Az integráció története, in.: Kende T. (szerk.): Európai közjog és politika, Budapest: Osiris-Századvég, pp. 19-41.
Gazdag, F. 1996: Franciaország története 1945-1995, Budapest: Zrínyi.
George, S. 1983: Regional Policy, in.: Lodge, J. (ed.): Institutions and Policies of the European Community, London: Pinter, pp. 85-96.
Hooghe, L. 1995: Belgian Federalism and the European Community, in.: Jones, B- Keating, M. (eds.): The European Union and the Regions, Oxford: Clarendon Press, pp. 135-165.
Hummer, W.-Bohr, S. 1994: A régiók szerepe a jövő Európájában, Pécs
Jeffery, C. 1997: Farewell the Third Level? The German Lander and the European Policy Process, in.: Jeffery, C. (ed.): The Regional Dimension of the European Union: Towards a Third Level in Europe? London and Portland, Or.: Frank Cass, pp. 56-75.
Kerremans, B.-Beyers, J. 1997: The Belgian Sub-National Entities in the European Union: Second or Third Level Players? in.: Jeffery, C. (ed.): The Regional Dimension of the European Union: Towards a Third Level in Europe? London and Portland, Or.: Frank Cass, pp. 41-55.
Navracsics, T. 1997: Integráció és kohézió: Az Európai Unió regionális politikája, COMITATUS, VII:7-8., pp. 126-145.
Navracsics, T. 1998: Területi érdekképviselet az Európai Unióban, Társadalmi Szemle, LIII:1., pp. 60-76.
Peters, A.R. 1993: Germany in.: Chandler, J.A. (ed.): Local Government is Liberal Democracies: An Introductory Survey, London and New York: Routledge, pp. 99-117.
Soós, E. 1996-1997: A regionális és helyi önkormányzatok szerepe az Európai Unió döntéshozatalában, in.: Horváth, Cs. (szerk.): Konfliktus, konszenzus, kooperáció, Pécs, pp. 345-351.
Weyand, S. 1997: Inter-Regional Associations and the European Integration Process, in.: Jeffery, C. (ed.): The Regional Dimension of the European Union: Towards a Third Level is Europe? London and Portland, Or.: Frank Cass, pp. 166-182.
Wincott, C. 1996: Federalism and the European Union: The Scope and Limits of the Tretaty of Maastricht, International Political Science Review, 17:4., pp. 403-415.
Dokumentumok