1. BEVEZETŐ
Az elmúlt két évtizedben az Európai Bizottság és a nem-kormányzati szervezetek (angol rövidítéssel és a továbbiakban NGO-k) közötti partneri viszony minden területen kiszélesedett. Intenzívebbé válása egy sor kérdést érintett a politikai párbeszédtől a projektek és programok irányításáig mind az Európai Unión belül, mind pedig a partnerországokban. Mindez azokból az egymással összekapcsolódó tényezőkből fakad, amelyek egyrészt az EU intézményeiben bekövetkezett változásokkal, másrészt az NGO-k közösségében lezajlott fejleményekkel függnek össze. Az Európai Bizottság számos új területen kapott további feladatokat. Ezzel egyidőben Európában és Európán kívül is egyre több NGO jött létre és tevékenységük is bővült. Ez a folyamat abban is tükröződik, hogy egyre több nemzeti NGO hozott létre vagy vált tagjává olyan európai szintű szervezetnek és hálózatnak, melyeknek gyakran Brüsszel a központjuk. Az EU nem túl távoli bővítése és a közvélemény európai ügyekben tanúsított érdeklődése fényében nincs ok azt feltételezni, hogy ez a folyamat lelassul; inkább ennek az ellenkezője várható.
Bár a Bizottság jelenlegi gyakorlata egyértelműen igazolja készségét az NGO-kal való partneri viszony fenntartására és erősítésére, az érintett struktúrák és eljárások nem tartottak lépést a változásokkal. Jelenleg a Bizottság becslések szerint évente több mint 1 milliárd euró közvetlen támogatást nyújt NGO programoknak. Ennek meghatározó részét a fejlesztési együttműködésre, az emberi jogok, a demokráciát építő programokra és humanitárius segélyekre fordítja (ez utóbbira átlagosan 400 millió eurót). További fontos terület a szociális ügyek (kb. 70 millió euró), az oktatás (kb. 50 millió euró) és a környezetvédelem az Unión belül. Sok száz NGO részesül az EU támogatásában Európában és a világon. Ennek megfelelően a Bizottság jelentősen hozzájárult azoknak az NGO-knak a támogatásához, melyek élvezik az európai közvélemény bizalmát, ezzel is kihangsúlyozva jelentőségüket.
Azonban az Európai Közösség irányelveinek összetettsége, a szabályozás és a források (költségvetési rovatok) megnövekedett száma, a közelmúlt pénzügyi biztonsági problémáival együtt sok NGO-t elbizonytalanított a Bizottsággal való együttműködés kérdésében. Mind a Bizottság, mind az NGO-k új alapokra kívánják helyezni az együttműködést. Ennek a hátterében az NGO-k azon felismerése áll, hogy sok kérdés európai szinten dől el és egyre több európai uniós forrás válik számukra elérhetővé. A változásokra és a reformra elkötelezett új Bizottság időszerűvé teszi egy új kezdeményezés elindítását.
A Bizottság nemrég egy hosszútávú adminisztratív reformfolyamatot indított el, melynek célja többek között a szolgáltatás-központú megközelítés, illetve az intézményrendszer működtetési kultúrájának javítása. Nagyobb figyelmet fog fordítani az átláthatóság és az elszámoltathatóság fejlesztésére, a hatékonyság javítására például a kifizetések felgyorsítása területén. Ezek a célok tükröződnek ebben a vitaanyagban, amely előrelépést jelent Bizottság és az NGO-k közötti kapcsolatrendszer meghatározásában és folyamatos fejlesztésében.
1.1. A vitaanyag célja
A vitaanyag célja kettős. Mindenekelőtt áttekintést kíván adni a Bizottság és az NGO-k jelenlegi kapcsolatrendszeréről, beleértve néhány időszerű problémát. Másodszor javaslatokat fogalmaz meg a kapcsolatrendszer fejlesztésére, figyelembe véve azokat a lépeseket, melyek javíthatják a jelenlegi helyzetet.
A vitaanyag különös hangsúlyt fektet az NGO-k részére nyújtott Bizottsági támogatás kérdésére és vizsgálja a párbeszéd lehetséges hatékonyabb módszereit. Felveti, hogy miként lehet jobban megszervezni az EU által az NGO-knak nyújtott támogatási rendszert és javaslatokat fogalmaz meg egy Bizottságot átfogó, egységesebb együttműködési keret kialakítására, mely eddig területenként (főigazgatóságonként) eltérő volt.
Ugyanakkor a Bizottság és az NGO-k között együttműködés és párbeszéd bizonyos területeken jól működik. Ezek modellértékűek lehetnek más területek számára. A Bizottság és az NGO-k közötti kapcsolat felülvizsgálatának nem célja, hogy akadályozza a jól működő kapcsolatokat, inkább az, hogy a jó példákat másutt is hasznosítsa.
Néhány tagországban szintén napirenden van az NGO-kal való együttműködés kérdése, aminek már látszik az eredménye. Javaslataik hasznosnak bizonyultak a vitaanyag elkészítése során.
A vitaanyagnak az is célja, hogy javaslatokkal járuljon hozzá a Bizottság és az NGO-k kapcsolatának folyamatban lévő belső és külső megerősödéséhez. A vitaanyag tartalmazza a Bizottság hosszútávú céljainak és a nonprofit szektor iránti elkötelezettségének elvi álláspontját. Világos, hogy olyan konkrét javaslatokat is meg kellett fogalmazni, melyek koherens részét alkotják az általános adminisztratív reformfolyamatnak.
1.2. A nem-kormányzati szervezetek közös jellemzői
A nonprofit szektort gyakorta úgy jellemzik, mint egy rendkívül sokszínű, heterogén közösséget. Tagjai különböző célból, eltérő struktúrákon belül és érdekek mentén szerveződnek. Éppen ezért nem egyszerű feladat megtalálni a “nem-kormányzati szervezet” fogalom meghatározását. Nincs közös jogi definíció, mert sok eltérés van az NGO-k szabályozása terén. Például több formában működhetnek: jótékonysági szervezet (charity), egyesület vagy alapítvány.
Az “NGO” rövidítés azonban használható sok olyan szerveződésre, melyek általában a következő jellemzőkkel bírnak Ez a felsorolás az Európai Közösség Bizottságának “Az önkéntes szervezetek és alapítványok szerepének erosítésérol Európában” (COM/97/0241 final), 1997 júniusában kiadott közleményében használt, az önkéntes szervezetek közös jellemzoi alapján készült.:
§ az NGO-kat nem a személyes haszonszerzés céljából hozzák létre. Bár lehetnek fizetett alkalmazottaik és végezhetnek jövedelemszerző tevékenységet, a profit vagy többlet nem kerül felosztásra a tagok vagy a vezetőség körében;
§ az NGO-k önkéntes alapon szerveződnek és általában önkéntesek is dolgoznak a szervezetben;
§ az NGO-kat szervezett formájuk és bizonyos mértékű intézményesültségük megkülönbözteti az informális és ad hoc társaságoktól. Általában rendelkeznek alapító okirattal vagy más, a szervezet célját és tevékenységi körét meghatározó dokumentummal. Elszámolással tartoznak tagjaik és támogatóik felé;
§ az NGO-k függetlenek a kormánytól és más állami intézményektől, a politikai pártoktól vagy gazdálkodó szervezetektől;
§ az NGO-k nem öncélúak törekvéseikben és értékrendszerükben. Céljuk, hogy a nyilvánosság előtt a társadalmi jólétért egy szűkebb csoport vagy az egész közösség érdekében működjenek. Nem képviselik tagjaik gazdasági vagy személyes érdekeit.
Annak ellenére, hogy ezek a közös jellemzők segíthetnek az NGO fogalom meghatározásában, figyelembe kell venni, hogy a szervezetek mérete és tevékenységi köre jelentősen eltérhet. Néhány NGO tagsága nem haladja meg a pár főt, másoknak több ezres tagságuk, illetve több száz alkalmazottjuk is lehet. Működésük szerint megkülönböztetünk szolgáltató és/vagy érdekvédő szervezetet. Az előbbi kategóriába tartozók különböző szolgáltatásokat nyújtanak (például a szociális területen), az érdekérvényesítő szervezetek elsődleges célja, hogy befolyásolják az állami intézmények tevékenységét és a közvéleményt.
Tágabb értelemben a szakszervezetek, a szakmai szervezeteket szintén nem-kormányzati szervezeteknek tekinthetők. Jelen vitaanyag azonban elsősorban az úgynevezett “harmadik szektor” szereplőivel foglalkozik, vagyis azokkal, amelyek nem-kormányzati és nem-gazdasági szervezetek. Természetesen a vitaanyagban javasolt egyeztető folyamatok modell-értékűek lehetnek más területek számára is, amennyiben ennek az együttműködésnek nincs már kialakult kerete (mint pl. a Szociális Párbeszéd esetében).
1.3. A Bizottság és a nem-kormányzati szervezetek közötti együttműködés alapjai
A meglévő együttműködésnek, illetve az annak megerősítésére és előmozdítására való törekvésnek az alábbi öt tényező az alapja:
1.3.1. A részvételi demokrácia erősítése
Az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusát elsősorban a tagországok állampolgárainak választott képviselői legitimizálják. Az NGO-k fontos szerepet játszhatnak abban, hogy elősegítsék az állampolgárok részvételét a demokratikus döntéshozatali folyamatokban az Európai Unión belül és kívül.
Az Európai Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi- és alapvető szabadságjogok és a jogállamiság tiszteletben tartásának alapjaira építkezve jött létre. Ezeket az alapelveket a tagállamok is osztják. Az állampolgárok azon joga, hogy egy adott cél érdekében egyesületeket hozzanak létre, alapvető egy demokráciában. Egy egyesülethez való tartozás lehetőséget nyújt arra, hogy az állampolgárok - politikai párthoz vagy szakszervezethez való tartozás mellett - aktív részesei legyenek a társadalomnak. Az NGO-k a civil társadalom egyre elismertebb szereplői és mint ilyenek a demokratikus intézményrendszer értékes segítői. A kormányok és a nemzetközi szervezetek egyre inkább elismerik és bevonják őket stratégiák kidolgozásába és a döntéshozatal folyamatába.
Mindez különösen érvényes a bővítés területén. Az un. koppenhágai kritériumok alapján az EU tagság előfeltétele, hogy a felvételét kérő országban stabil, demokratikus intézményrendszer, jogállamiság működjön és tartsák tiszteletben az emberi és kisebbségi jogokat. Az NGO-k nagyban hozzájárulhatnak a demokrácia és a civil társadalom fejlődéséhez a felvételüket kérő országokban.
A fejlődő országokkal való kapcsolattartás terén a demokrácia támogatása és megerősítése szintén a Bizottság általános célkitűzései közé tartozik és éppen ezért túlmutat a bővítési folyamaton. Ezért a fejlődő országok NGO-ival való együttműködés különös jelentőséggel bír.
1.3.2. Az állampolgárok meghatározott csoportjainak képviselete az európai intézményekben
Az állampolgárok meghatározott csoportjainak (pl. a fogyatékosok, a kisebbségek) vagy egy adott területen működő szervezeteinek (pl. környezetvédelem, állatvédők, kereskedelem) európai intézményekben történő képviseletében az NGO-k jelentős szerephez jutnak. Az NGO-k képesek a legszegényebb és leghátrányosabb helyzetű rétegekhez is eljutni és azoknak az érdekeit is képviselni, akiknek erre nincs más lehetőségük..Az Európai Unióban a Bizottság mellett az NGO-knak az Európai Parlamenthez, a Gazdasági és Szociális Bizottsághoz, a Régiók Bizottságához és a Miniszterek Tanácsához kapcsolódóan van ilyen szerepük. Az NGO-k bevonása az irányelvek meghatározásába és a megvalósítás folyamatába segít megnyerni a közvélemény támogatását az Európai Unió számára. Bizonyos esetekben a mérleg nyelvének szerepét játszák különböző társadalmi érdekek és vélemények megjelenítésében.
1.3.3. Részvétel a politikai irányelvek kialakításában
Az NGO-k szakmai hozzáértésük révén járulhatnak hozzá a politikai irányelvek megvitatásához. Helyi, regionális, nemzeti és európai szintű kapcsolatrendszerükön keresztül az NGO-k szakértelmükkel befolyásolhatják az európai uniós politika kialakítását. Az NGO-knak jelentős szerepük lehet abban, hogy visszajelzést adjanak a különböző irányelvek eredményességéről vagy eredménytelenségéről. Ezzel hozzájárulnak a Bizottság azon törekvéséhez, hogy társadalmi felelőssége tudatában határozza meg és hajtsa végre politikáját.
1.3.4. Részvétel a programok végrehajtásában
Az NGO-k olyan szakmai tudással rendelkeznek, mely hozzájárulhat az Európai Unió által támogatott programok irányításához, felügyeletéhez és értékeléséhez. Az NGO-k hozzájárulása különösen fontos a következő területeken: társadalmi kirekesztettség és diszkrimináció, környezetvédelem, fejlesztési és humanitárius segély nyújtása. Az NGO-k munkatársainak hozzáértése és elkötelezettsége, hogy akár nehéz körülmények között is dolgozzanak, a Bizottság nélkülözhetetlen partnereivé teszi őket az Európai Unión belül és azon kívül is.
1.3.5. Részvétel az európai integrációs folyamatban
A nemzeti NGO-k közötti együttműködés szorgalmazásával az NGO-k európai hálózatai olyan “európai közvélemény” kialakításához járulnak hozzá, mely az igazi európai politikai egység megteremtésének előfeltétele. Ugyanakkor ez a gyakorlatban és helyi szinten is elősegíti az európai integrációs folyamatot.
Az NGO-k európai szervezetei és hálózatai képesek a nemzeti NGO-k véleményének megjelenítésére, ami rendkívül hasznos a Bizottság számára.
A Bizottság és az NGO-k közötti együttműködés erősítése mindkét fél számára előnyös saját céljai elérése érdekében. Ugyanakkor a Bizottságnak fel kell ismernie és támogatnia kell a nonprofit szektor függetlenségét és fejlődését.
1.4. A jelenlegi kapcsolatrendszer
A Bizottság és az NGO-k között jelenleg fennálló kapcsolatok jellemzői:
§ A Bizottság támogatja az európai szintű társadalmi párbeszédet, a civil társadalmat és ez utóbbi erősítését a nem tagországokra vonatkozó együttműködési programokban.
§ A politikai irányelvek meghatározásakor fontos az NGO-k képviselőivel folytatott párbeszéd/vita/konzultáció. Bizonyos NGO-kat és hálózatokat, különösen európai szinten, azért hoztak létre vagy választottak ki, hogy információkkal, tapasztalataikkal és szakmai véleményükkel segítsék a Bizottság munkáját. Néhány Főigazgatóságon külön fórum jött létre, mely a párbeszéd keretéül szolgál.
§ Az NGO-k, mint információs csatornák. Az európai NGO-k, hálózataik és nemzeti tagjaik információ-forrásai lehetnek az Európai Bizottságnak. Biztosítják, hogy az Európai Unióról és az uniós politikáról szóló információk eljussanak mindazokhoz, akiket a döntések érintenek.
§ A Közösségen belül és kívül azok az NGO programok kapnak támogatást, melyek egybevágnak és hozzájárulnak az Európai Közösség irányelveinek megvalósításához. A támogatott tevékenységekben az NGO-k nagyfokú önállósággal rendelkeznek.
§ Az NGO-k közösségi programok megvalósításában is közreműködnek, főleg a nem-tagországokkal való együttműködés területén. Ezekben az esetekben az adott területen való szakértelmük és technikai kapacitásuk miatt NGO-k töltik be a partneri szerepet.
1.5. A jelenlegi együttműködés problémái
A Bizottság és az NGO-k közötti együttműködés többek között a következő területeken javítható:
Az NGO-kal való együttműködés területekre van osztva (környezetvédelem, szociális szféra, humanitárius és fejlesztési segély, kereskedelem, stb.). A Bizottság és az NGO-k közötti együttműködés során jelentős különbségek adódnak az információhoz jutás, a párbeszéd és konzultáció módja és a működési támogatás területén. Mindamellett, hogy az NGO-k tudatában vannak a különböző területek sajátosságainak, legtöbben úgy érzik, hogy szükség van a Bizottság átfogóbb, egységesebb megközelítésére is.
A források és a pénzügyi szabályozás területén az NGO-k kevés információval rendelkeznek. A pályázatokról részletesebb tájékoztatásra és egységesebb pályázati űrlapok használatára lenne szükség.
A nonprofit szektor folyamatosan és dinamikusan fejlődik. A Bizottság részlegei gyakran nehezen tudják ezeket a változásokat követni. Sokszor hiányosak az információk azokról a szervezetekről, amelyekkel kapcsolatban állnak.
A Bizottság belső eljárási szabályai összetettek. Annak ellenére, hogy az NGO-k általában üdvözölték a Bizottság Pályázati Menedzsment Kézikönyvét, amely világos szabályokat tartalmaz, tartanak attól, hogy az újabb pénzügyi szigorítások még nehezebb helyzetbe hozhatják a pályázó szervezeteket.
A Bizottságnak - az átláthatóság fejlesztésével kapcsolatos elképzeléseivel összhangban - több információval kell ellátnia az NGO-kat és fejlesztenie kell a párbeszédet velük az igazi partneri viszony kialakítása érdekében.
A jelenlegi helyzet következménye, hogy jelentősen késnek a pályázatok elbírálásai, illetve - elsősorban kisebb projektek esetében - rosszul alkalmazzák az előírásokat, ami bizalomvesztéshez vezet.
1.6. A kapcsolatrendszer működőképessé tétele
A Bizottság elismeri, hogy fejlesztenie és erősítenie kell kapcsolatait az NGO-kal. Ugyanakkor nekik is fel kell ismerniük saját felelősségüket a kapcsolatrendszer működőképessé tétele érdekében. Mindkét oldalnak tisztában kell lennie a másik fél prioritásaival és valóságos helyzetével. Mindez természetesen nem zárja ki a nyitott viták lehetőségét, illetve a véleménykülönbséget.
A politikai irányelvek megvitatása kapcsán a Bizottságnak csökkentenie kell az intézmények közötti felelősséget és meghatározott keretek között párbeszédre és konzultációra kell törekednie a civil társadalom képviselőivel, az NGO-kal. A nonprofit szektornak el kell ismernie és figyelembe kell vennie az Unió adott intézményrendszerét. További kérdések merülhetnek fel a reprezentativitással kapcsolatban (lásd. 2.2. pontot). A tagszervezeteket megfelelően kell tájékoztatni, figyelembe véve az információk kezelésével kapcsolatos közösségi szabályokat.
A pénzügyi támogatásokat illetően az NGO-knak figyelembe kell venniük, hogy a Bizottságnak mindig joga lesz bizonyos szabályokat alkalmazni a közösségi források megbízható felhasználásának ellenőrzésére. Az NGO-k felelőssége bebizonyítani, hogy rendelkeznek a Bizottság nevében felvállalt feladat végrehajtásához szükséges szakértelemmel, végrehajtási és belső ellenőrzési rendszerrel.
2. PÁRBESZÉD ÉS KONZULTÁCIÓ
Az NGO-k és a Bizottság közötti párbeszédet és konzultációt az európai intézményrendszer demokratikus döntéshozatala részeként kell értelmezni. Sok európai uniós intézmény hagyományosan szoros kapcsolatokat ápol az NGO-kal. Ilyen például az Európai Parlament, a Szociális és Gazdasági Bizottság vagy a Régiók Bizottsága. A Bizottság nagy érdeklődéssel követte a Szociális és Gazdasági Bizottság törekvéseit a civil társadalommal, így az NGO-kal való kapcsolatainak szorosabbá tételére, ezzel is fórumot biztosítva az európai állampolgárok vélemény nyilvánításának. A Bizottság aktívan részt vett a Gazdasági és Szociális Bizottság által 1999 októberében szervezett Európai Civil Szervezetek I. Közgyűlésén.
Mindezek figyelembevételével az Európai Bizottság és az NGO-k között párbeszéd a politikai irányelvek meghatározásának fontos összetevője. A konzultációk jelentősége abból fakad, hogy a Bizottságnak kezdeményezői joga van. A tervezhetőség és hatékonyság növelése érdekében a politikai irányelvek meghatározásának korai szakaszában egyre inkább a Bizottság gyakorlatává válik az érintettekkel folytatott konzultáció, főleg jogszabályi előterjesztéseket megelőzően.
Itt kell megjegyeznünk, hogy 1998 júniusában az Európai Közösség aláírta az ENSZ/ECE megállapodást “Az információhoz jutásról, a közvélemény bevonásáról a döntéshozatali folyamatokba valamint környezetvédelmi ügyekről szóló egyezményt, az un. Aarhusi Megállapodást. Az egyezmény aláírásával az Európai Közösség hangsúlyozni kívánta eltökéltségét az átláthatóság és a nyitottság fokozására, illetve a közvéleménnyel való megfelelő konzultáció szükségességére az EK környezetvédelmi politikájának kialakítása kapcsán.
Az Aarhusi Megállapodás ratifikálása a Bizottság számára elsődleges kérdés.
2.1. A meglévő kapcsolatrendszer
A politikai irányelvek kialakítása kapcsán a Bizottságnak számos területen van már NGO-kal kapcsolata. Ezek a kapcsolatok jelenthetnek ad hoc találkozókat, a szervezetek képviselőinek részvételét a szakértői csoportok munkájában, illetve rendszeres megbeszéléseket az európai NGO-k és hálózataik képviselőivel, vagy a hivatalos konzultációs folyamatok részeként a szervezetek részvételét a tanácsadó testületekben.
Miközben természetes az az elképzelés, hogy a konkrét programok irányelveinek meghatározása és végrehajtása során a konzultáció leginkább szakmai területenként történjen, néhány esetben kívánatos lenne az általánosabb, átfogóbb jellegű együttműködés.
A. A Bizottság intézményei és az NGO-k közötti ad hoc megbeszélések
Az 1992. december 2-i “Nyílt és strukturált párbeszéd a Bizottság és a szakmai csoportok között” címmel a Bizottság közleményt adott ki, melyben aláhúzta a külső vélemények figyelembevételének fontosságát. JO C63 (1993. március 5.) Ennek megfelelően az intézmények nyitottak és elérhetőek a különböző szervezetek, így az NGO-k számára, hogy saját véleményüket kifejthessék.
Példa:
A Mezőgazdasági, a Foglalkoztatáspolitikai és Szociális, a Környezetvédelmi, illetve a nem tagállamokkal való együttműködésért felelős Főigazgatóságok számos ad hoc megbeszélést folytatnak mind az Európában, mind az Európán kívül tevékenykedő NGO-kal.
B. Párbeszéd és együttműködés struktúrált keretek között
Az NGO-kal folytatott párbeszéd rendszeres keretek között történhet anélkül, hogy formális bizottságot hoznának létre vagy más, a működést meghatározó szabályok lennének érvényben.
Példák:
A Bizottság intézményei és az Európai Szociális NGO-k Platformjának tagszervezetei közötti kétévenkénti tanácskozás.
A Fejlődési Szervezetek Bizottságának reprezentatív európai struktúrája, melynek jól működő munkacsoportjai vannak. Negyedévente találkoznak a Bizottság képviselőivel, hogy az irányelvekkel kapcsolatos és eljárásügyi kérdéseket megvitassák. Mindez nem jelent formális konzultációs szervezetet, de az elmúlt 25 év gyakorlata bebizonyította, hogy a struktúra a különböző uniós intézmények tekintetében már rendelkezik ezzel a státusszal.
A Kereskedelmi Főigazgatóság rendszeresen konzultál mind szektorközi, mind szektorokon belüli szinten, hogy a kereskedelempolitikával, illetve a Világkereskedelmi Szervezettel (WTO) kapcsolatos kérdéseket megvitassák. A WTO nemrégiben Seattle-ben megrendezett miniszteri tanácskozására utazó, a Bizottságot képviselő küldöttségében az NGO-k szakértői is helyett kaptak.
Az Európai Közösség Humanitárius Hivatala (ECHO) több mint 160 szervezettel közösen az Együttműködési Keretmegállapodásban foglaltaknak megfelelően fórumot hozott létre a humanitárius segélyezés területén felmerülő közös célkitűzések és tennivalók megvizsgálására.
Évente kétszer a legnagyobb európai környezetvédelmi szervezeteket tömörítő un. Nyolcak Csoportja találkozik a Környezetvédelmi Főigazgatóság vezetőjével általános kérdések, illetve a munkaterv megvitatására. Ezeken az üléseken bármilyen, az előző félév alatt felmerült probléma felvethető. Emellett a Környezetvédelmi Főigazgatóság “Az Európai Unió és a felvételüket kérő országok környezetvédő civil szervezeteinek párbeszéde a bővítésről” címmel évente kétszer konzultációt rendez.
A szektorközi megközelítésre szintén jó példa az a szeminárium, amelyet a Bizottság 1998 novemberében rendezett a Pályázati Menedzsment Kézikönyv bemutatására. Ezen közel 200, brüsszeli központtal működő szervezet képviselője vett részt. Négy NGO csoport különösen aktív volt a megbeszéléseken: a környezetvédelmi, a szociális, a fejlesztési és az emberi jogi szervezetek. Ugyanezen négy csoport tagjai folyamatos kapcsolatban vannak a Kézikönyv végrehajtása kapcsán a Pályázati Menedzsment Hálózattal. A kérdéssel foglalkozó bizottság a jelenlegi informális együttműködést hasznosnak ítéli és folytatását javasolja.
C. Hivatalos konzultációk
A Bizottság adott esetekben, a döntéshozatali folyamat során hivatalosan is folytat megbeszéléséket egyes szervezetekkel, illetve szervezetek csoportjaival. Meghatározott körülmények között az NGO-k tagként vagy megfigyelőként részt vehetnek a tanácsadó testületekben/munkacsoportokban.
Példák:
A Bizottság által létrehozott, a Szövetkezetek és Biztosítótársaságok, Egyesületek és Alapítványok Tanácsadó Testülete, amely az un. szociális gazdaság (économie sociale), így az ide tartozó nonprofit szektor kérdéseivel foglalkozik.
Az elmúlt negyven évben a mezőgazdasági tanácsadó bizottságok formális testületekként működtek, melyeknek keretein belül folyamatos konzultációra került sor az NGO-kal és a szakmai szervezetekkel.
Az Európai Unió a Lomé-i Egyezményt követően konzultatív státuszt ajánlott fel mind az európai, mind az afrikai, karibi és csendes-óceáni országok (ACP) civil szervezetei számára az intézmények munkájában való részvételre, illetve az irányelvek kidolgozására és végrehajtására.
2.2 Az európai NGO-k és hálózataik különleges szerepe
Fontos, hogy az NGO-k, illetve csoportjaik demokratikusan és átláthatóan működjenek, ami a tagságukat és az általuk képviselteket illeti. Az Európai Bizottság támogatja, hogy a szervezetek együttműködjenek, európai szinten hálózatokat hozzanak létre, miután ez megkönnyíti a konzultációs folyamatokat. Ugyanakkor ahhoz, hogy a konzultációs folyamatokban ezek a hálózatok részt vegyenek, biztosítaniuk kell, hogy a szervezet felépítése reprezentatív legyen, főleg az Unió tagországaira vonatkozóan. Mindamellett, hogy a reprezentativitás fontos szempont, nem szabad, hogy ez legyen az egyetlen tényező, ami meghatározza a tanácsadó testületekben való részvételt vagy a Bizottsággal való párbeszéd jogát. A szervezetek eddigi tevékenysége, vagy az, hogy a politikai vitákhoz tartalmilag hozzá tudjon szólni, hasonlóan fontos tényezők.
2.3. A párbeszéd és a konzultáció hatékonyabbá tétele
A Bizottság kitart a nyitott kormányzás elve mellett. Ezért fontosnak tartja néhány vezérelv megfogalmazását annak érdekében, hogy az NGO-kal történő rendszeres és folyamatos megbeszélések eredményesek, lényegretörőek és átláthatóak legyenek.
2.3.1. A leghatékonyabb konzultáció vezérelvei
A mindkét fél számára kölcsönösen előnyös konzultációk előfeltétele a pontos előkészítés és a résztvevők teljes elkötelezettsége. A Bizottság ezért az alapelvek keretrendszerét kívánja megfogalmazni az NGO-kal való rendszeresebb párbeszéd megvalósítása érdekében. Ennek a folyamatnak a végén ajánlások megfogalmazására kerül sor a konzultációk leghatékonyabb módszereinek meghatározásával, melyek útmutatóként szolgálhatnak a Bizottság minden részlege számára.
A következő szempontok fogalmazhatók meg az előbb említettekkel kapcsolatban, amellett, hogy a Bizottsággal együttműködő szervezetek - akiknek nézeteik a párbeszéd hatékonyabbá tételéről nagyon fontosak - természetesen tovább vitathatják ezeket a pontokat:
§ miként lehet legjobban meghatározni a párbeszéd és a konzultáció tartalmát és jellegét, illetve hogyan lehet a megfelelő nyilvánosságot biztosítani;
§ miként lehet időben a megfelelő háttérinformációt biztosítani annak érdekében, hogy az NGO-k megfelelő módon tudjanak tagjaikkal konzultálni, ezzel is elősegítve hozzájárulásuk tartalmasabbá és reprezentatívabbá tételét; mindez a tagságuk számára is érthető nyelvezeten és stílusban történjen;
§ hogyan lehet az adott területen tevékenykedő NGO-k véleményével a Bizottság megfelelő részlegeit és vezetőit megismertetni és - ahol ez lehetséges, biztosítani-, hogy a szervezetek megfelelő visszajelzéseket kapjanak arról, hogy véleményük mennyiben befolyásolta az adott kérdésben a döntéshozatalt. Ez egyben a működő párbeszéd alapját is képezi;
§ melyek a legmegfelelőbb módszerek (az Internet, (e-mail) címlisták vagy hírlevelek) a szélesebb közvélemény tájékoztatására a konzultációk folyamatáról;
§ miként lehet a megbeszélések napirendjét közösen megállapítani. A Bizottság részéről megfelelő szakemberek biztosítása szükséges a megbeszélések szervezéséhez, lebonyolításához és az azokat követő lépésekhez, illetve a szervezetek véleményének Zöld Könyvben vagy vitaanyagban történő megjelentetéséhez;
§ miként lehet leghatékonyabban kiválasztani a konzultációs folyamatokban résztvevő szervezeteket. Bizonyos esetekben a Bizottság saját megfontolásai és előre meghatározott szempontrendszere szerint kell, hogy döntsön. Ezek az alábbiak lehetnek:
- a szervezet felépítése és tagsága;
- a szervezet munkájának átláthatósága;
- korábbi részvétel a különböző bizottságokban, munkacsoportokban;
- az adott területen már korábban bizonyított szakértelem;
- mennyire képes a Bizottság és az állampolgárok között az információ további átadásában szerepet játszani;
Meg kell jegyeznünk, hogy a Bizottsággal együttműködő szervezetek kiválasztásához nem mindig megfelelőek az előbb felsorolt szempontok. A nonprofit szektor önmaga is kiválaszthatja a Bizottság NGO partnereit; ebben hálózatok és platformok létrehozása is megoldás lehet.
2.3.2. Az átláthatóság növelése
A nagyobb átláthatóság a gyakorlatban azt jelenti, hogy több információ áll rendelkezésre arról, hogy a Bizottság hogyan választja vagy választotta ki a rendszeres konzultációkban részt vevő partnereit, milyen konzultációs csoportok működnek, ezeknek milyen az összetétele és mit lehet tudni a résztvevő NGO-król.
Ahol az NGO közösség jelöli ki a Bizottsággal párbeszédet folytató partnereket, meg kell tudni indokolni az adott NGO-k kiválasztását.
Meg kell vizsgálni a kiválasztás közös kritériumainak kérdését a Bizottság és az NGO-k között.
Erről a kérdésről további konzultációkra kerül sor az NGO-kal. (lásd a 6. pontot).
2.3.3. Több információ a tanácskozásokról
A folyamatban lévő és tervezett konzultációkról való tájékoztatás erősítésének első lépése a Bizottság azon terve, hogy minden jelentősebb konzultatív megbeszélést megjelentet az Európai Unió Európa szerverén, mely többek között hivatkozásokat (linkeket) is tartalmaz majd az érintett Főigazgatóságokhoz.
2.3.4. A hivatalos és struktúrált konzultációs folyamatokban részt vevő NGO-k ismertetése
Az Európa szerver NGO oldalai tartalmazni fogják a hivatalos és struktúrált konzultációs folyamatokban résztvevő bizottságok és munkacsoportok és a bennük részt vevő NGO-k felsorolását Különbözo szakmai érdekcsoportok az interneten: http://europa.eu.int/comm/sgc/lobbies/index_en.htm
Az ECHO-val együttmuködo NGO-k az interneten: http://europa.eu.int/comm/echo/en/index_en.htm. Ahol NGO szervezetek és hálózatok vagy önálló NGO-k szűkebb körének részvételével tartanak rendszeres konzultációkat (pl. tanácsadó bizottságok vagy más struktúrált konzultációs folyamatok keretében), ott az átláthatóság érdekében ésszerűnek tűnik a közvélemény tájékoztatása ezekről a struktúrákról és a résztvevő NGO-król. A tájékoztató tartalmazná többek között az NGO-k jogi állását, célkitűzéseiket, felépítésüket, fő bevételi forrásaikat. Fel kell kérni ezeket a csoportokat és NGO-kat, hogy a Bizottsággal együttműködve egészítsék ki a már említett meglévő, a nonprofit szakmai érdekcsoportok felsorolását tartalmazó honlapot; segítsék egy olyan honlap elkészítését, mely hivatkozásokat (linkeket) tartalmazna azokhoz a Főigazgatóságokhoz, ahol már elérhetők ezek az információk.
2.4. Akkreditáció
Néhány NGO felvetette, hogy hivatalos konzultációs státuszt kellene létrehozni az NGO-k számára az ENSZ vagy az Európa Tanács keretein belül működő rendszer mintájára 1996-ban az Európa Tanácshoz 9 csoportban 380 NGO volt akkreditálva.. A Bizottság soha nem támogatta az NGO-k hivatalos konzultációs státuszának létrehozását. A Bizottság “Nyitott és struktúrált párbeszéd a Bizottság és különböző érdekcsoportok között” JO C63 (1993. március 5.) közleményében szerepel, hogy “a Bizottság mindig a párbeszéd nyíltságára törekedett egy akkreditációs rendszer ráerőltetése nélkül”. Ezenkívül a nemzetközi szervezetek gyakorlatától eltérően az európai uniós döntéshozatali folyamatot elsősorban a tagországok állampolgárainak választott képviselői legitimizálják.
Azonban az európai intézményekkel és az NGO-kal a jelen dokumentumról folytatott vita arra is kitérhetne, hogy a jelenleginél formálisabb megközelítésnek milyen lehetséges előnyei volnának.
2.5. Az NGO-kal való konzultáció jogi alapja az Amszterdami Szerződésben
Az Amszterdami Szerződés nem tartalmaz jogi alapot az NGO-kal való párbeszédre vagy konzultációra, kivéve a szociális partnerekkel folytatandó társadalmi párbeszédet; a szociális politikáról és civil párbeszédről ugyanakkor említést tesz a Maastrichti Szerződéshez csatolt 23. Nyilatkozat.
Annak ellenére, hogy az Amszterdami Szerződés nem hivatkozik konkrétan a civil párbeszédre, néhány területen a párbeszéd és konzultáció fórumai létrejöttek. Például a Foglalkoztatási és Szociális Főigazgatóság széleskörű civil párbeszéd folytatására törekszik az NGO részvétellel rendelkező különböző bizottságokkal, munkacsoportokkal, a Szociális NGO-k Platformja keretében és informális csoportok esetében.
Sok, főleg európai szinten működő NGO vetette fel, hogy az uniós szerződésben rögzítsék az NGO-kal való kapcsolatrendszer jogi alapjait; erre a következő Kormányközi Konferencia alkalmából kerülhetne sor.
3. PÉNZÜGYEK
3.1. Működési támogatás
3.1.1. A jelenlegi helyzet
A Bizottság jelenleg is jelentős összegekkel járul hozzá különböző szervezetek működési költségeinek fedezéséhez. A Bizottság által 1998 júliusában elfogadott Pályázati Menedzsment Kézikönyv meghatározza a működési támogatásra jogosult szervezetekre vonatkozó szabályokat. Ehhez fel kellett mérni a támogatott szervezetek pontos körét. Ez már elkészült a költségvetés A fejezetében (adminisztratív költségek), és ezen szervezetek listája a Pályázati Menedzsment Hálózat honlapján http://europa.eu.int/comm/sg/sgc/info_subv/index_en.htm megtalálható. Ami a költségvetés B fejezetét (működési költségek) illeti, a helyzet sokkal összetettebb. Ennek ellenére folyamatban van a működési támogatásról szóló költségvetési rovatok és a támogatott szervezetek listájának elkészítése. Annak megállapítása, hogy az NGO-k milyen mértékű működési támogatásban részesülnek, csak akkor lehetsége, ha ez a lista már elkészült. A helyzetet bonyolítja, hogy bizonyos esetekben az NGO programok megvalósítására nyújtott támogatást a szervezet saját működésének finanszírozására is felhasználja. Néhány költségvetési rovatban pedig lehetőség is van a projekt- és működési finanszírozásra.
Ha egy-egy NGO kap is működési támogatást, ez nem koordináltan történik, egy, az egész Bizottságra érvényes közös kritériumrendszer alapján. A támogatások ad hoc alapon kerülnek elbírálásra. Az Európai Unió költségvetésének A és B fejezetében minden támogatott NGO külön-külön szerepel.
3.1.2. Javaslatok az egységesebb támogatási rendszer kialakítására
A működési támogatások kérdése szoros összefüggésben van a Bizottság NGO-kal (legfőképpen az európai szinten működő szervezetekkel) kapcsolatos általános partneri viszonyával. Ennél a kérdésnél figyelembe kell venni mind a jó Például a “Munkaterv a környezetvédelmi szervezeteket támogatására” (a Miniszterek Tanácsának 872/97/EC határozata alapján) mind a Környezetvédelmi Foigazgatóság, mind a környezetvédelmi szervezetek által elfogadott együttmuködési keret., mind a kevésbé működő példákat. Amint az már az 1. pontban is kiemelésre került, a nemzeti NGO-k közötti együttműködés szorgalmazásával az NGO-k európai hálózatai egy olyan “európai közvélemény” kialakításához járulnak hozzá, melyet általában az igazi európai politikai egység megteremtése előfeltételeként fognak fel. Az NGO-k európai szervezetei és hálózatai képesek a nemzeti NGO-k véleményének megjelenítésére, ami rendkívül hasznos a Bizottság számára. Ezért ésszerűnek tűnik, hogy a Bizottság anyagilag is támogassa ezeket az NGO-kat.
Az átláthatóság érdekében az tűnik célravezetőnek, hogy ezek a támogatások a működési költségekről szóló költségvetési rovatokon keresztül történjenek. Ezen rovatokban kell szabályozni az NGO-k működési költségeinek támogatására és a jogosultságra vonatkozó feltételeket. A támogatási feltételrendszernek többek között a következőket kell figyelembe vennie:
§ a tevékenység valódi európai jellegét;
§ a pályázó európai szinten működő NGO-knak, illetve azon testületeknek a reprezentativitását, melyek NGO-kat vagy NGO-kal kapcsolatos tevékenységet támogatnak;
§ az NGO vagy a tevékenység hosszútávú pénzügyi fenntarthatóságát.
Emellett a Bizottság tiszteletben tartja bármely általa támogatott NGO vagy tevékenység azon jogát, hogy megfelelően alátámasztott, nyílt és pontosan meghatározott nézeteit képviselje azokban a kérdésekben, amelyek közvetlenül az adott NGO vagy tevékenység céljait érintik.
3.2. Projekt finanszírozás
Felül kell vizsgálni a projektek finanszírozásával kapcsolatos jogi szabályozásokat is annak érdekében, hogy az ellentmondások felszínre kerüljenek. Ugyanakkor a költségvetési megjegyzések természetét és hatását is meg kell vizsgálni, hogy milyen mértékben vannak összhangban a jogi szabályozással. Ahol a jogi szabályozás módosításra szorul, a kiegyensúlyozottság érdekében ügyelni kell az új és a meglévő szabályozás összhangjára. Azokban az esetekben, amikor ugyanazon tevékenységet különböző forrásokból lehet támogatni (ilyen például a fejlődő országok választási rendszere), pontosan meg kell határozni a kritériumokat és irányelveket, hogy a legmegfelelőbb eszközök kerüljenek felhasználásra.
3.3. A költségvetés átalakítása / A költségvetési rovatok racionalizálása
Jelenleg a Bizottság sok olyan költségvetési rovattal, illetve hozzájuk kapcsolódó jogi szabállyal találja szembe magát, amelyek az EU költségvetésében nem a megfelelő helyen és nem céljaik szerint szerepelnek. Ennek a helyzetnek részben az a magyarázata, hogy a költségvetési hatóságok - legfőképpen az Európai Parlament - egy sor új szempontot vett figyelembe.
A Független Szakértők Bizottsága az Európai Bizottság reformjáról szóló Második Jelentésében hangsúlyozta, hogy szükség van “egy olyan költségvetési struktúra kialakítására, amely előtérbe helyezi az átlátható menedzsmentet és a hatékony ellenőrzést. Az adminisztratív és a működési kiadási fejezetek közötti különbséget meg kell szüntetni”. Független Szakértok Bizottsága, Második Jelentés 2.1.15. A Jelentés különösen megkérdőjelezi a költségvetés A fejezete (adminisztratív költségek) és B fejezete (működési költségek) közötti különbségtételt.
Gyakran amúgy sem tesznek különbséget a két fejezet között. A Jelentés példaként fogalmazza meg, hogy kulturális szervezetek mind az A, mind a B fejezetből kaptak támogatást.
Az EU költségvetés szerkezete tisztázásának szükségessége megfogalmazódott az Európai Parlament Költségvetési Bizottságának a 2000. évi költségvetés-tervezetről szóló jelentésében is. Ebben felkéri a Bizottságot, hogy új megközelítésben tárgyalja a költségvetés A és B fejezetre osztását, amikor a 2001. évi költségvetés-tervezetet benyújtja.
A 2001. évre szóló előzetes költségvetés-tervezet új megközelítést tartalmaz majd, mely magában foglalja a tevékenység-alapú finanszírozás több elemét. A tevékenység-alapú finanszírozás a tevékenység-alapú menedzsment megközelítés költségvetésre vonatkozó része, melynek célja, hogy elősegítse a menedzsment kultúra fejlődését. Ez a Bizottság átfogó adminisztratív reform-folyamatának része. Mivel a tevékenységi körök és irányelvek meghatározása a már meglévő Bizottsági szervezeti struktúrákhoz kapcsolódik, a tevékenység-alapú menedzsment bevezetése egyedül nem fogja megoldani a költségvetési rovatok közötti összhang meglévő hiányát.
Ennek a problémának a megoldására a lehető leghamarabb konzultációkat kell kezdeni a költségvetési hatósággal, hogy a fentiek alapján megtörténjen a költségvetési rovatok racionalizálása. Természetesen ez a folyamat nem csak az NGO-kat, hanem minden támogatottat érinteni fog.
Magától értetődően a költségvetési hatóság mindig fenn szeretné tartani azon jogát, hogy meghatározza a prioritásokat. A kérdés az, hogyan lehet ezt a jogot úgy biztosítani, hogy az adminisztratív és személyi következményeket előre lehessen látni és megfelelően kezelni. Ugyanakkor szükség van arra, hogy az éves programok jobban tükrözzék a Miniszterek Tanácsa, az Európai Parlament és Bizottság prioritásait.
4. MENEDZSMENT
Ennek a fejezetnek az a célja, hogy átfogó képet adjon a Bizottság pályázati menedzsmentjét érintő kihívásokról és a jelenleg alkalmazott pénzügyi és menedzsment eljárások javítását szolgáló intézkedéseket fogalmazzon meg, mivel ezek leginkább az NGO-kat érintik. Bár a pályázati menedzsment reformja az összes támogatott érdekében történik, a Bizottság tisztában van azzal, hogy sok területen az NGO-k a fő projekt-partnerek. Az NGO-kat éppen ezért különösképpen érintik a jelenlegi problémák és jogosan várják el ezek megfelelő megoldását.
A különböző formákat öltő támogatások a Közösség költségvetésében jelentős tételként szerepelnek. Ezek legnagyobb részét nem közvetlenül az Európai Bizottság utalja át, hanem a tagállamok nemzeti és regionális hatóságai. Így van ez a Közös Mezőgazdasági Politika és a strukturális politikát érintő kifizetések esetében is.
Azonban a Bizottság számos területen (külügy, kutatás és fejlesztés, oktatás, képzés, környezetvédelem, fogyasztóvédelem és tájékoztatás) közvetlenül is nyújt támogatást (köz- és magánintézményeknek - így egyetemeknek, vállalkozásoknak, szakmai érdekcsoportoknak, NGO-knak - és néhány esetben magánszemélyeknek is) a közösségi politika érvényesítése érdekében. A támogatás formájában megjelenő EU források lehetővé teszik a Közösség számára, hogy a különböző politikai irányelvekben megfogalmazottak céljai megvalósuljanak.
4.1. A támogatások menedzsmentjének kérdései
A Bizottságot jelenleg is kihívás elé állítja azon támogatásoknak a kezelése, melyeket közvetlenül oszt el. A következőkben tárgyalt kérdések a Bizottsági részlegeken kezelt közvetlen támogatásokra vonatkoznak. Néhány kérdés elsősorban a külkapcsolatokat érinti, mivel ez több költségvetési rovatban is szerepel és viszonylag magas az aránya a költségvetés egészéhez mérten.
A Bizottság egyik alapvető problémája az, hogy kevés szakember dolgozik a pénzügyi források menedzselése területén, összehasonlítva a tagországok vagy nemzetközi szervezetek gyakorlatával. A külföldi segélyezéssel kapcsolatban részletek az Európai Segély értékelésében találhatóak, melyet a Tengerentúli Fejlesztési Intézet 1997-ben készített el. A helyzet kezelésére a Bizottság különböző menedzsment stratégiákat dolgozott ki, melyek közös jellemzője, hogy bizonyos adminisztratív és támogatási tevékenységeket átadott nem-bizottsági testületeknek, így NGO-knak is.
A Bizottság néhány esetben a meglévő forrásokat kevesebb, de nagyobb méretű projektre fordította, hogy ezzel is csökkentse a pályázati menedzsment adminisztrációját. Mindemellett a Bizottság tisztában van azzal, hogy ez a gyakorlat nem működik minden esetben, mivel bizonyos területeken az NGO projekt sikeres végrehajtásának egyik szükséges előfeltétele éppen a kicsiség lehet.
Az NGO-knak megítélt támogatás menedzsmentjének másik problémája az a mód, ahogyan a Bizottság a szabályokat alkalmazza. Ezek célja, hogy a közösségi források megfelelő működését biztosítsák. Minekután az adófizető állampolgárok pénzét jogszerű, gazdaságos és átlátható módon kell felhasználni, az EU források odaítélésekor és kezelésekor figyelembe kell venni, hogy a pályázó szervezetek bizonyos feltételrendszernek és kötelezettségeknek feleljenek meg (ilyen pl. a szervezet technikai, szervezési és pénzügyi felkészültsége). Ez azt jelenti, hogy a Bizottságnak fel kell tudni mérnie, hogy egy adott NGO eléggé felkészült-e arra, hogy az adott projektet megvalósítsa és elszámoljon a kapott támogatással.
Ugyanakkor néhány esetben a nonprofit szektort jellemző kicsiség vagy a pénzügyi likviditás korlátozottsága, a pénzügyi garancia nehézségei azt jelenthetik, hogy belső felépítésük és felkészültségük nem feltétlenül felel meg az EU intézmények által a pályázatokban megfogalmazott adminisztratív követelményeknek. Az elmúlt években például a pénzügyi fegyelem betartására irányuló intézkedések következtében a követelmények szigorodtak és néhány esetben a támogatás késve került kifizetésre. Különösen az NGO-k pénzügyi garanciájának kérdése vezetett feszültségekhez az elmúlt hónapokban.
A feladat az, hogy olyan menedzsment eljárások kerüljenek bevezetésre, melyek biztosítják a közpénzek megfelelő felhasználásának garanciáit, úgy, hogy mindez nem jelent felesleges adminisztrációs vagy pénzügyi terhet az NGO-k számára. Ez azért is fontos, mert gyakran a Bizottság nem az egyedüli támogatója a szervezetnek, amelynek a többi támogató által meghatározott követelménynek is meg kell felelnie.
A Bizottság elfogadja, hogy különösen az innovációs és a fejlődő országokban megvalósuló projektek esetében, vagy a humanitárius segélyként illetve katasztrófahelyzetekben nyújtott támogatásnál esetében.
Arra is tekintettel kell lenni, hogy az EU és az NGO-k közötti együttműködés során olyan programok születhetnek, melyeket sem az üzleti szféra, sem a helyi önkormányzatok nem valósítanának meg.
Mindezek figyelembevételével ezen a területen a Bizottság a következő feladatokkal néz szembe:
§ hogyan lehet fejleszteni az intézményi kereteket, főleg a közvetítő testületek megfelelő bevonását az NGO-knak odaítélt támogatások kezelése területén.
§ hogyan lehet kezelni a nagyszámban beérkező pályázatokat az olyan területeken, mint az NGO-k fejlesztési kérdésekkel foglalkozó projektjeinek részfinanszírozása, ahol a Bizottságnak korlátozottak az emberi erőforrásai és pénzügyi lehetőségei. A feladat az, hogy úgy csökkentsük a projektek, szerződések, tevékenységek számát, hogy eközben a kis szervezetek - ahol gyakran születnek jó új ötletek - ne bátortalanodjanak el és az EU prioritásaival összhangban lévő kis programok is kapjanak támogatást.
§ hogyan lehet azt elérni, hogy a korlátozott uniós források minél nagyobb számban támogassanak minőségi NGO programokat, ahol a szervezetek rendelkeznek a projektek sikeres végrehajtásához szükséges pénzügyi és szakmai háttérrel.
§ hogyan lehet egyszerűsíteni az eljárásokat, biztosítani a nagyobb átláthatóságot és összhangot a különböző költségvetési rovatok között annak érdekében, hogy az NGO-k minél szélesebb körben jussanak uniós forrásokhoz.
4.2. Általános alapelvek
Bármely, a közösségi programokat érintő új menedzsment-fejlesztési elképzelés sikertelen, ha nem veszi figyelembe a megítélt források lehetséges hatását a támogatottakra. Ezért a Bizottság továbbra is elkötelezett az NGO projektek és programok kezelésével kapcsolatos, a következőkben felsorolt általános alapelvek mellett:
§ A nonprofit szektor sokszínűségének elismerése;
§ Az NGO-k autonómiájának és függetlenségének figyelembe vétele;
§ Az NGO-k szükségleteinek figyelembe vétele a működési terület, a nagyság, a tapasztalat és a korábbi tevékenység alapján;
§ A nagyobb nyilvánosság és átláthatóság szükségessége, legfőképpen az európai bizottsági támogatásokról és a támogatásban részesülőkről szóló tájékoztatást illetően;
§ Az EU politikája és az ehhez kapcsolódó támogatások európaiságának hangsúlyozása.
4.3. Az nem-kormányzati szervezeteknek nyújtott támogatások kezelésének javítása
A támogatási menedzsment javítását célzó módszerek tervezése és végrehajtása szinte minden Bizottsági részleget érint. Az első fontos lépés a kérdésnek a Bizottságban történő kezelésére az volt, hogy 1998-ban elfogadták a Pályázati Menedzsment Kézikönyvet és felállították a Pályázati Menedzsment Hálózatot. Ezek a jövőben is fontos szerepet játszanak a Bizottsági támogatások kezelésének további reformjában, főleg a jó példák kiválasztásában és megismertetésben. A Pályázati Menedzsment Hálózat egy bizottságot hozott létre a partnerségek vizsgálatára, melynek célja az együttműködés formáinak legmegfelelőbb kialakítása azokkal a támogatottakkal, ahol a Bizottság és partnerei érdekei és általános céljai egybeesnek.
Mindazonáltal további lépésekre van szükség a jövőben annak érdekében, hogy a Pályázati Menedzsment Hálózat tevékenységének bővítésével újabb szereplők bevonására kerüljön sor. A Bizottság figyelmet fordít arra, hogy a pályázati menedzsment átalakítása a Bizottság átfogó reformjának részét képezze. Ebben alapvető koordinációs szerep jut az adminisztratív reformmal megbízott munkacsoportnak.
A következőkben a Bizottság azoknak a lépéseknek fő jellemzőit tárgyalja, amelyek érinthetik az NGO-knak juttatott támogatást. Ezek közül néhány gyors bevezetése várható, míg több esetben további vizsgálatra és egyeztetésre van szükség.
4.3.1. Intézményi keretek és a közvetítő testületek
A Bizottságnak vegyes tapasztalatai voltak a decentralizálással, illetve a különböző közvetítő testületekkel (például a tagországok intézményei, a nemzeti vagy európai szinten működő képviseletek, szakmai segítségnyújtással foglalkozó irodák), melyekkel a feladatokat megosztotta. Néhány esetben ezek a struktúrák jól működtek, máskor azonban a Bizottság komoly problémákkal került szembe.
Természetes, hogy a közvetítő testületek szerepének újraértékelése nem csak az NGO-k pályáztatási rendszerét érinti. Ezért a Bizottság átfogó megközelítése szükséges. Jelen vitaanyag konzultációról szóló 2. pontjának megfelelően a Bizottság az NGO-kat is be kívánja vonni a reformfolyamatok felülvizsgálatába, mivel a döntések rájuk is közvetlen hatással vannak.
A Bizottságnak olyan közvetítő testületekkel kell együttműködnie, amelyek megfelelő tapasztalatokkal rendelkeznek a nonprofit szektorban. Ezzel összefüggésben a Bizottság részletesen meg fogja vizsgálni annak a lehetőségét, hogy NGO/szövetkezeti tanácsadó testületek is részt vegyenek a pályázatok kiírásában. Ugyanakkor a hatósági jogkörbe tartozó feladatokat a Bizottságnak magának kell kezelnie.
4.3.2. A Bizottság által kezelt projektek számának ésszerűsítése
Bár nem old meg minden menedzsment problémát, néhány területen (főleg a külkapcsolatok esetében) elkerülhetetlen a Bizottság által kezelt projektek, szerződések és tevékenységek csökkentése.
Ezt a következő intézkedések bevezetésével lehet elérni:
§ Meg kell emelni a közösségi forrásokból finanszírozott programok minimális nagyságát. Mindemellett biztosítani kell, hogy egy meghatározott összeg kisebb projektek támogatására is rendelkezésre álljon (a pályázati kiírásnál meg kell határozni, hogy az adott forrás hány százalékát lehet a kisebb, illetve a nagyobb programokra felhasználni).
§ Bátorítani kell az NGO-k együttműködését, összefogását, hogy közösen pályázzanak és valósítsanak meg programokat.
§ Bátorítani kell az NGO-kat hálózatok létrehozására, ahol a tagok egymás közül választják ki azt a szervezetet, amely valamennyiüket képviseli.
§ A Bizottság és a vele régóta együttműködő NGO-k között olyan szerződések megkötését szorgalmazza, amelyek a szervezet célkitűzései és stratégiája, fő tevékenységi területe és partnerei figyelembe vételével keretprogramot alkot. Az így végrehajtott programokat a Bizottság utólag ellenőrzi.
§ Olyan támogatási rendszert kell bevezetni, amely figyelembe veszi a pályázó szervezet korábbi tevékenységét és lehetőséget nyújt mind az egyénileg, mind a közösen pályázó NGO-knak arra, hogy előzetes munkaterv alapján kisebb volumenű programok is részesüljenek támogatásban. Ezeket is utólag ellenőrzi a Bizottság.
A fenti intézkedések bevezetését átfogó, az adott szektor és a szektorban tevékenykedő szervezetek szükségleteinek elemzése előzi meg. A konkrét intézkedéseket a közvetlenül érintett NGO-kal konzultálva, velük egyetértésben hozzák meg.
4.3.3. A kiválasztási eljárások és kiválasztott programok minőségének javítása
A kiválasztási eljárások hosszútávú tervezésének elősegítése újabb eszköz a pályázatok minőségi kezelésének biztosítására. Ebben az összefüggésben a pályázati kiírás tervszerű bevezetése - amint azt a Pályázati Menedzsment Kézikönyv is javasolja - hasznos eszköznek bizonyult és folytatása indokolt. Ezzel egyidőben szükséges az NGO-kal folytatott párbeszéd intenzívebbé tétele annak érdekében, hogy meghatározzák a fő célokat, prioritásokat és azokat a területeket, ahol az NGO-k kiegészítik az EU tevékenységét.
A működési terület szerinti, tematikus, földrajzi alapon szerveződő többéves programok végrehajtása elősegítheti a programok minőségének és hatásának javítását és a menedzsment feladatok egyszerűsítését.
Egyértelmű, hogy a több évre vonatkozó megközelítést megfelelő óvatossággal és szigorral kell alkalmazni, figyelembe véve az NGO-k sajátosságait és tulajdonságait. Ez nagyban elősegíti a források helyes kezelését. Ehhez tartozik, hogy a szerződés-tervezetek világosan tartalmazzák a kívánt eredményeket, teljesítmény-mutatókat, minőség-ellenőrzési pontokat, valamint a monitorozási és beszámolási eljárásokat. Ami a kiválasztási szakaszt illeti, a Bizottság meg kívánja vizsgálni külső szakértők bevonásának lehetőségét a pályázatok elbírálásánál.
4.3.4. Az NGO-k pénzügyi és működési felkészültségének értékelése
Bár a Bizottság elismeri, hogy bizonyos körülmények között (lásd a 4.1. pontot) a támogatások odaítélése kockázattal jár, arra kell törekedni, hogy ez a kockázat a lehető legkisebb legyen. A Pályázati Menedzsment Kézikönyv világosan megfogalmazza azokat a kritériumokat, amelyek alapján a Bizottság meg tudja állapítani, hogy technikai és pénzügyi felkészültsége alkalmassá teszi-e az NGO-t a megpályázott program végrehajtására.
4.3.4.1. Pénzügyi garanciák
1999 júliusában a Bizottság előzetes irányelveket fogadott el, melyek az NGO-k által a külkapcsolatok területén végzett munka számára biztosított források pénzügyi biztonságára vonatkoznak. Az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy ezek az irányelvek megoldást jelentenek mind a Bizottság, mind a nonprofit szektor számára. Ezért a Bizottság meg kívánja erősíteni ezeket az intézkedéseket, melyeket jelen vitaanyag mellékletében részletez.
4.3.4.2. Az együttműködő NGO-król szóló információk feldolgozása
Többször napirendre került annak szükségessége, hogy a különböző támogatottakról több információ álljon rendelkezésre. A Bizottság Ellenőrzési Igazgatósága és a Független Szakértők Bizottsága a reformról szóló, nemrég megjelent jelentésében is arra hívja fel a figyelmet, hogy szükség van egy, a támogatottakról szóló megbízható adatbázisra, mely információkat tartalmaz mind a korábban megítélt, mind a folyamatban lévő támogatásokról. A Pályázati Menedzsment Kézikönyv arra is felhívja a figyelmet, hogy az új támogatás odaítélése előtt meg kell vizsgálni a korábbi felhasználását. A mai napig nem jött létre olyan rendszer, amely a Bizottság részlegeit ezekkel az információkkal folyamatosan ellátná.
Ebben a tekintetben a támogatott NGO-król szóló információk hatékonyabb feldolgozása előnyös lenne mind a Bizottság, mind a szervezetek számára. A Bizottság számára azért, mert így csökkenhetne a kockázat; az NGO-knak pedig nem kellene minden egyes pályázatnál bizonyos adataikat újra és újra megadniuk.
Az NGO-król szóló információk hatékonyabb feldolgozása érdekében az alábbi tényezőket is figyelembe kell venni:
§ Olyan rendszeresen karbantartott adatbázis készítése szükséges, mely pontos információkat tartalmaz az NGO-k működéséről és pénzügyi helyzetéről, eddigi tevékenységéről, illetve azokról a programokról, amelyeket az EU vagy más források támogatnak. Ennek alapja a Bizottságban már rendelkezésre álló információk rendszerezése. Egy naprakész rendszer felállítása és működtetése - melyre meg kell találni a megfelelő forrásokat - mind Brüsszel, mind a külföldön működő képviseletek számára rendkívül hasznos lenne.
§ A támogatottak, így az NGO-k adatbázisba való bekerülésének feltétele egy külső szakemberek által elkészített részletes tanulmány lenne, mely tartalmazza a szervezet felépítését, felkészültségét és pénzügyi helyzetét. Ennél a kérdésnél figyelembe lehet venni azokat a rendszereket, amelyek a Bizottságban (ECHO), a tagállamokban, illetve más nemzetközi támogatást nyújtó szervezetben (pl. Világbank) már működnek. Meg kell vizsgálni ezen intézmények közötti információcsere lehetőségét és/vagy a rendszerek kölcsönös elismerésének kérdését is.
§ Ezeknek az információs rendszereknek figyelembe kell venniük a harmadik országban működő helyi partnerek igényeit is.
4.3.5. Az eljárások egyszerűsítése
Az EU-s támogatások számos költségvetési rovatban szerepelnek és sokak, így az NGO-k számára is hozzáférhetőek. A támogatások odaítélése különböző kritériumok és pályázati eljárások alapján történik. Ennek következtében a pályázóknak különböző elvárásoknak kell megfelelniük. Az NGO-kal és más partnerekkel/támogatottakkal való szoros együttműködés során a Pályázati Menedzsment Hálózat továbbra is egy egységesebb szemlélet kialakítására és a jó példák átvételére törekszik majd. Mindeközben külön hangsúlyt kell fektetni a támogatások pénzügyi rendszerének egységesítésére és javítására.
Az EK által támogatott külföldi segélyprogramok esetében most kerül bevezetésre az a szabvány szerződés, amely az eddig használt sokfajta szerződés-típust váltja fel. Az új szerződés megfelel a külföldi segélyezési programok sajátos jellegének. Alapját a Pályázati Menedzsment Kézikönyv mellékletében szereplő szabvány szerződés képezi, amely így biztosítja, hogy mindez összhangban legyen a más területeken alkalmazott megállapodás-szövegekkel.
Egy másik érdekes fejlemény az ECHO nevéhez fűződik. Amikor a Bizottság létrehozta az ECHO-t, egyik alapvető célkitűzésként a hatékonyabb humanitárius segélyezés szükségességét fogalmazta meg és hangsúlyozta az NGO-kal és az e területen dolgozó más nemzetközi szervezettel való együttműködés jelentőségét. Ezért a Bizottság 1993 májusában Partnerségi Keretmegállapodást (FPA) fogadott el, melynek célja a döntéshozatali folyamat gyorsítása és egyszerűsítése volt.
Az új FPA 1999. január 1-én lépett hatályba. Az FPA felülvizsgálatának az volt a célja, hogy:
§ erősítse a partnerséget;
§ tegye egyszerűbbé és világosabbá a megállapodás szövegét;
§ legyen rugalmas, miközben megmarad a támogatások felhasználásának megfelelő ellenőrzése;
§ kapjon nagyobb hangsúlyt a minőség a pályázatok és a végrehajtásra kerülő programok értékelésekor.
A mai napig több mint 160 NGO írta alá az FPA-t. Az ECHO tervezi partneri hálózatának bővítését; ennek megfelelően több mint 130 NGO felvételéről döntenek majd 2000 első felében.
5. TÁJÉKOZTATÁS
5.1. Tájékoztatás nyújtása a közvélemény, a támogatottak és a lehetséges támogatottak, így az NGO-k számára
Ma is jelentős mennyiségű információs anyag áll a közvélemény, a támogatottak és a lehetséges támogatottak rendelkezésére az Európai Bizottság közvetlen pályázati lehetőségeiről. Ezeket az információkat folyamatosan bővítik, frissítik. Az NGO-knak és más érdeklődőknek a pályázati folyamat különböző szakaszaiban eltérő jellegű információra van szükségük. Először általános információra a pályázati lehetőségekről, majd az adott forrást érintő kiírás sajátos feltételeiről, illetve arról, hogy mikor és hogyan kell beadni a pályázatot.
5.1.1. Általános tájékoztatás a támogatásokról
Alapinformációt a “Tájékoztató a támogatásokról” http://europa.eu.int/comm/sg/sgc/info_subv/index_en.htm elnevezésű honlapon találhatunk. Napjainkban a támogatásokról a legtöbb információt az 1997-ben kiadott “Támogatások és hitelek az Európai Uniótól” című kiadvány elektronikus változata nyújtja. Ennek a kiadványnak az új változata 2000-ben jelenik meg az Europa szerveren, mely tartalmazza majd az EU irányelveinek leírását, illetve az ehhez kapcsolódó pályázatokat és a Bizottság különböző részlegeinek erről szóló részletes tájékoztatóját. Ennek eredményeként a hivatkozásokon (link) keresztül vagy egy egyszerű keresőprogram segítségével bármely szervezet megtudhatja, hogy milyen típusú támogatásokra pályázhat, illetve milyen feltételeknek megfelelnie és pályázati rendszerben kell jelentkeznie.
5.1.2. Részletes tájékoztatás a támogatásokról
Az 1998-ban megjelent Pályázati Menedzsment Kézikönyv egyik célja az volt, hogy a Bizottság részlegeit kötelezze az elérhető támogatásokról és a támogatásokhoz kapcsolódó pályázatokról szóló információk közzétételére. Általános megítélés szerint szükséges egy átfogóbb, felhasználóbarát tájékoztatási rendszer bevezetése, melynek eredményeként bővül a Bizottsághoz pályázatot benyújtó szervezetek köre. A Kézikönyv részletesen taglalja azokat a sajátos szabályokat és előírásokat, melyeket a részlegeknek a pályázatok kiírásakor alkalmazniuk kell.
A Bizottság részlegei kötelesek a pályázati kiírásokat a lehető legszélesebb körben hozzáférhetővé tenni. Ehhez természetesen használni kell az Europa szervert is.
5.2. NGO kapcsolattartó pontok és hálózatok a Bizottságban
Az NGO-knak nyújtandó szolgáltatás javításának egyik lehetséges módja - a Bizottság NGO-kal kapcsolatot tartó részlegein, illetve a külföldön működő EU Delegációkon belül - infomációs pontok felállítása. Szükséges az információs pontok feladatának, illetve a felállításhoz szükséges pénzügyi feltételek pontos meghatározása. Ami a támogatásokról és pályázati lehetőségekről szóló tájékoztatást illeti, természetes az lenne, hogy az információs pontok által nyújtott szolgáltatások valamennyi érdeklődő számára hozzáférhetőek legyen, bár megjegyzendő, hogy a közvetlen támogatásokat illetően a Bizottság sok részlegének elsősorban az NGO-k a támogatottjai.
Szintén célszerűnek tűnik egy olyan részleg létrehozása, mely a Bizottság és az NGO-k közötti kapcsolatokat a részlegek szintjén (horizontálisan) koordinálja. Ez a szervezeti egység hozzájárulhatna a Bizottságon belül az NGO-król folytatott eszmecsere átfogóbbá tételéhez oly módon, hogy egyben figyelemmel lenne az NGO-k és a Bizottság közötti különböző szintű párbeszéd sajátosságaira is. Ugyanakkor a különböző területeken működő NGO-k sajátos jellege miatt a Bizottság és az NGO-k közötti kapcsolatok kezelésének felelőssége minden esetben az adott Bizottsági részleg hatáskörében kell maradjon.
Ennek az új felállítandó egységnek mindenekelőtt az lenne a feladata, hogy koordinálja a NGO-knak nyújtott információ-szolgáltatást illetve a Bizottság részlegeinek tájékoztatást adjon az NGO-król.
6. KÖVETKEZTETÉSEK
A Bizottság tudatában van annak, hogy egységesebb politikát kell folytatnia az NGO-kal való kapcsolatai területén, építve a különböző területeken meglévő jó gyakorlatra.
Miután sok, a jelen vitaanyagban szereplő elképzelés szorosan kötődik a februárban előterjesztésre kerülő átfogó adminisztratív reform javaslataihoz, ésszerűnek tűnik, hogy a Bizottság az NGO-kal való együttműködésről szóló jelen dokumentum szövegét csak annak elfogadása véglegesítse. Ez biztosítja, hogy a vitaanyag javaslatai teljes összhangban legyenek az általános reformfolyamattal.
A Bizottság ezt a vitaanyagot a nonprofit szektorral folytatott széleskörű véleménycsere első lépésének tekinti.
A vitaanyag szövegének jóváhagyását követően a Bizottság új honlapot nyit az Europa szerveren. A honlapon a szöveg az EU valamennyi hivatalos nyelvén elérhető. Az NGO-k e-mailen ugyancsak elküldhetik megjegyzéseiket, melyek ezután felkerülnek a honlapra.
MELLÉKLET
Pénzügyi garanciák
Az NGO-knak juttatott támogatásokkal kapcsolatban a következő intézkedések kerülnek bevezetésre:
§ Ha a támogatás összege megegyezik vagy meghaladja a 100.000 eurót, a támogatásban részesülő szervezetnek kell egy független, bejegyzett könyvvizsgáló által készített pénzügyi beszámolót kell benyújtania, a program alatt vagy befejezése után ellenőrzött pénzügyi jelentést kell készítenie.
§ A szervezeteknek pénzügyi garanciát kell nyújtaniuk, ha a támogatás teljes összege vagy annak előlege megegyezik vagy meghaladja az 1 millió eurót. Ez alól kivételt jelenthet, ha olyan EU-ban működő NGO-ról van szó, amelynek a Bizottsággal már hosszabb ideje kiegyensúlyozott az együttműködése, és ismert arról, hogy teljesíti a Bizottság technikai és működési feltételeit. Ebbe a kategóriába tartoznak a nemzetközileg elismert NGO-k, amelyek más, kétoldalú vagy nemzetközi támogatásban részesülnek.
§ A jelenlegi programok rendszeres felügyelete mellett a Bizottság részlegei elsősorban a kisebb projektek esetében véletlenszerű kiválasztás alapján utólagos pénzügyi ellenőrzéseket végeznek majd. Ezek célja a tájékozódás a nem rendszeresen auditált programok magvalósításáról.